Uzasadnienie
Pismem z dnia 15 kwietnia 2024 r. J.L. (dalej: "skarżący") złożył skargę na protokół kontroli Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 3 stycznia 2023 r., nr [...], w przedmiocie ochrony środowiska.
Pismem z dnia 31 maja 2024 r. organ złożył odpowiedź na skargę i wniósł o odrzucenie skargi podając, że zakres kognicji sądów administracyjnych został określony w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") i nie obejmuje on skarg na protokoły kontroli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Kognicja sądów administracyjnych została wyznaczona w art. 3 § 2 p.p.s.a. W myśl tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
W świetle tak zakreślonych ram kognicji sądów administracyjnych odnieść należy się do ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 425). Zgodnie z jej art. 11 ust. 1 z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. Przepis ten stanowił podstawę sporządzenia protokołu z dnia 3 stycznia 2023 r. Zaznaczyć także przyjdzie, że na jego podstawie organ ewentualnie sporządzi zarządzenie pokontrolne (art. 12 ust. 1 pkt 1 powyżej wskazanej ustawy) i akt ten będzie podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Powyższe potwierdza stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2022 r. (sygn. akt III OSK 1239/21), zgodnie z którym prawnie skuteczne jest zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, gdyż wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli.
Tym samym protokół kontroli należy odróżnić od zarządzenia pokontrolnego, a skarga na pierwszy z tych aktów podlega odrzuceniu jako nieobjęta kognicją sądów administracyjnych, gdyż stanowi opis ustaleń poczynionych w trakcie kontroli i nie nakłada na podmiot kontrolowany praw, obowiązków ani sankcji. Brak jest również przepisu szczególnego dopuszczającego możliwość złożenia skargi na protokół kontroli.
Zatem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd odrzuca skargę, orzeczono jak w sentencji.
Na marginesie wyjaśnić także przyjdzie, że skargę w trybie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 2960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) składa się bezpośrednio do organu administracji publicznej. Natomiast w nawiązaniu do pisma skarżącego z dnia 18 czerwca 2024 r. złożonego do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., które następnie zostało przekazane Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska, wskazać należy, że skargi do sądu administracyjnego składa się za pośrednictwem właściwego organu administracji publicznej z zachowaniem wymogów formalnych ujętych w p.p.s.a.