Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2012 r. "A" Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w K. (dalej również jako Fundacja lub skarżąca) zwróciła się do Prezydenta Miasta C. o przekształcenie w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w C., przy ul. [...], obejmującej działki o numerach geodezyjnych: 1, 2, 3, 4, 5, 6 o powierzchni 10,554 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] Sądu Rejonowego w C. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art.1 ust. 1 i ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3, art. 4 ust 1-4, ust. 6 i ust. 13, art. 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. 2012, poz. 83 z późn. zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego) w związku z art 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2010, Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta C. orzekł o przekształceniu w prawo własności prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], obejmującej działki o numerach geodezyjnych: 5 o pow. 900 m2 i 6 o pow. 4060 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] Sądu Rejonowego w C., stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki "A" Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w K. Jednocześnie organ I instancji ustalił wysokość opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. działek na kwotę [...]zł, odmawiając rozłożenia płatności na raty.
W odniesieniu do wniosku strony o rozłożenie opłaty na raty, organ I instancji wskazał, że zastosowanie mają w tym względzie m.in. przepisy o pomocy publicznej zgodnie z którymi nie jest możliwe udzielenie pomocy publicznej podmiotowi w trudnej sytuacji. W takiej sytuacji znajduje się zaś Fundacja, gdy zważy się, że wnioskowana do przekształcenia nieruchomość obciążona jest szeregiem hipotek na łączną kwotę [...]zł, co nie daje gwarancji zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa.
W odwołaniu od tej decyzji, Fundacja zarzuciła, że wbrew stanowisku organu nie znajduje się w trudnej sytuacji finansowej - w żadnym okresie rozliczeniowym nie zanotowała straty, przeciwnie z roku na rok wzrasta zysk, wzrastają obroty i wartość aktywów trwałych, co jednoznacznie potwierdzają jej sprawozdania finansowe. Nieprawidłowo zatem odmówiono jej rozłożenia ustalonej opłaty za przekształcenie na raty.
Pismem z dnia 6 grudnia 2012 r. Fundacja wycofała wniesione odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 137 k.p.a. odmówił uwzględnienia cofnięcia odwołania z uwagi na fakt, iż jego zdaniem kontrolowane rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
W konsekwencji rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...]r. Wojewoda [...] uchylił objętą odwołaniem decyzję pierwszoinstancyjną w całości i orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki 5 i 6 w C. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, a następnie podniósł, że zgodnie z art. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W myśl natomiast ust. 3 art. 1 tej ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1 a, a także osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust.
2. W cytowanym przepisie ustawodawca wskazując podmioty uprawnione do domagania się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości posługuje się pojęciem osoby fizycznej i osoby prawnej, o których mowa w księdze pierwszej, tytule II, dziale I i II Kodeksu cywilnego. Do podmiotów takich Fundacji zdaniem Wojewody nie można zaliczyć gdyż wymienionego w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu katalogu podmiotów, którym prawodawca przyznał prawo żądania przekształcenia, w postaci osób fizycznych i prawnych, nie można rozszerzać na inne rodzaje podmiotów niewymienione w przepisie. Do takich należy zaś Fundacja jako jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej ("ułomna osoba prawna").
Wojewoda wskazał też, że uchylenie kontrolowanej decyzji i orzeczenie na niekorzyść odwołującej się nastąpiło z uwzględnieniem art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, spełniony został warunek rażącego naruszenia prawa. Zakwestionowaną decyzją przyznano bowiem uprawnienie podmiotowi, któremu ono nie przysługuje.
Po rozpatrzeniu wniesionej na powyższą decyzję Wojewody [...] przez "A" skargi do sądu administracyjnego została ona uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 547/13 jako wydaną z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu oraz art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 137 i 139 kpa. W uzasadnieniu tego wyroku WSA dokonując wykładni celowościowej i systemowej przepisów art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy o przekształceniu, uwzględniającej zarówno cele i funkcje omawianej normy, jak też jej miejsce w całości systemu prawa i powiązania oraz zależności pomiędzy konkretnymi aktami doszedł do wniosku, że przepisy te należy interpretować mając na uwadze treść art. 33¹ Kodeksu cywilnego, który generalnie nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o osobach prawnych do jednostek organizacyjnych, którym ustawa przyznaje zdolność prawną.
Brak bowiem racjonalnych podstaw do wyłączenia stosowania tej normy w odniesieniu do art. 1 ustawy o przekształceniu i wykluczenia spółek osobowych, w tym spółek komandytowo-akcyjnych z zakresu działania ustawy o przekształceniu. Wskazał też WSA, że wykluczenie tych jednostek z kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z uwłaszczenia w trybie ustawy naruszałoby konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP).
W konsekwencji Sąd nie podzielił wyrażonego w zaskarżonej decyzji Wojewody [...] poglądu o naruszeniu przez organ I instancji art. 1 ustawy z 2005 r. poprzez bezprawne uznanie Spółki za podmiot uprawniony do skutecznego wnioskowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Dlatego zdaniem WSA bezzasadnym było także nieuwzględnienie przez Wojewodę [...] wycofania przez skarżącą wniesionego odwołania. Tylko bowiem naruszenie tejże ustawy stanowiło wskazaną przez organ przyczynę zastosowania art. 137 zd. 2 k.p.a. W tej sytuacji zdaniem Sądu za skuteczne należało uznać cofnięcie przez skarżącą Fundację wniesionego odwołania, co powinno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego.
Wniesiona od powyższego wyroku przez Wojewodę [...] skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2962/13.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd kasacyjny podzielił pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości obejmuje zakresem podmiotowym także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Stwierdził, że jednostki takie mają możliwość przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego na takich samych zasadach jak osoby prawne. W tym zakresie NSA podzielił motywy zawarte w uzasadnieniu skarżonego wyroku.
Dodatkowo stwierdził, że interpretacji art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie można dokonywać też bez odniesienia się do instytucji użytkowania wieczystego uregulowanego w art. 232 § 1 k.c. Nie ulega wątpliwości, że grunty stanowiące przedmiot użytkowania wieczystego mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste wszystkim osobom fizycznym i prawnym, a także tzw. ułomnym osobom prawnym (zgodnie z art. 33¹ k.c.). Skoro zatem ustawodawca uznał, że użytkownikiem wieczystym mogą być spółki osobowe to przysługuje im również uprawnienie do przekształcenia tego prawa w prawo własności.
Po ponownym rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego oraz na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 373) uchylił w całości objętą odwołaniem decyzję Prezydenta Miasta C. z [...] r. i orzekł o odmowie przekształcenia na rzecz "A" Spółki Komandytowo – Akcyjnej z siedzibą w K. przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego działek nr 5 i nr 6 w prawo własności. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podał, że wyrokiem z 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 (Dz.U. z 2015 r. poz. 373) sprostowanym postanowieniem z 25 marca 2015 r., Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw 17 marca 2015 r. i z tym dniem art. 1 ust. 1 i ust. 3 ww. ustawy, w zakresie uznanym za niekonstytucyjny, przestały obowiązywać (art. 190 ust. 3 Konstytucji oraz art. 71 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Zgodnie z treścią wyroku kwestia niekonstytucyjności powołanych przepisów obejmuje osoby prawne (z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych) oraz osoby fizyczne, które uzyskały użytkowanie wieczyste w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W ocenie Trybunału rozszerzenie zakresu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na ww. podmioty narusza zasady zaufania do państwa i prawa oraz sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), a także podstawy samodzielności gmin (art. 165 ust. 1 Konstytucji).
W konsekwencji wydania tego wyroku, posiadającego powszechnie obowiązujący walor, "A". z siedzibą w K. utraciła możliwość przekształcenia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Obecne przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dają zdaniem Wojewody możliwość ubiegania się o przekształcenie osobom fizycznym będącym 13 października 2005 r. (a także po tym dniu, zgodnie z art. 1 ust. 4 ustawy) użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę (dotyczy również spółdzielni mieszkaniowych) oraz nieruchomości rolnych.
Ponadto uprawnienie takie przysługuje osobom, które użytkowanie wieczyste uzyskały w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed 5 grudnia 1990 r. lub na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. W. (art. 1 ust. 1a pkt 1 i pkt 2 ustawy), a także osobom fizycznym i prawnym będącym właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy).
Zdaniem Wojewody [...] w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego doszło do zmiany stanu prawnego i tym samym odpadło związanie organu wydanymi w tej sprawie wyrokami.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...]z dnia [...]r. reprezentowana przez pełnomocnika Fundacja wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzja została wydana z naruszeniem:
- - art. 139 kpa poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść odwołującej się strony pomimo braku przesłanek odstąpienia od wynikającej z tej normy prawnej zasady zakazu reformationis in pius;
- - art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania wyrażonej w wydanym w tej sprawie wyroku sądu;
- - art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że istniały przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 139 kpa stwierdził, że za naruszeniem wynikającej z tego przepisu zasady przemawiał wzgląd na interes publiczny. Nadto podniósł, że nawet najszerzej pojmowany słuszny interes strony nie może być sprzeczny z obowiązującym przepisem ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom zaskarżona decyzja pomimo niedostatecznego uzasadnienia odpowiada obowiązującemu prawu.
Formułując zarzuty naruszenia przez Wojewodę [...] powołanych w skardze przepisów postępowania skarżąca nie odniosła ich w żadnym stopniu do wydanego przez Trybunał Konstytucyjny, a powoływanego przez Wojewodę [...] wyroku z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 373). W wyroku tym Trybunał uznał za niekonstytucyjny art. 1 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie w jakim zgodnie z tymi przepisami prawo to zostanie przyznane osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187 poz. 1110). W związku z wejściem w życie tego orzeczenia niewątpliwie doszło do zmiany treści ustawy o przekształceniu prawa użytkowana wieczystego.
Należało zatem odpowiedzieć na pytanie czy zmiana ta wpływa na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Pozytywna w tym względzie odpowiedź przesądzałaby jednocześnie o tym, że doszło do zmiany przepisów (stanu prawnego) w oparciu o które sprawa ta powinna być załatwiona. Wtedy też zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) organy orzekające nie byłyby związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w omówionych wyżej wyrokach.
Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję przyjął, że taka zmiana prawa w związku z w/w wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nastąpiła. Z oczywistym naruszeniem art. 107§3 w zw. z art. 140 kpa stanowiska tego w żaden sposób jednak nie uzasadnił. Przedmiotowe uchybienie proceduralne nie mogło, mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145§1 pkt 1c ustawy p.p.s.a., gdyż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że wywołana orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego zmiana ustawy miała wpływ na ocenę uprawnień skarżącej Fundacji do przekształcenia przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W stanie prawnym obowiązującym po wejściu w życie przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego uprawnienie osób prawnych (pomijając spółdzielnie mieszkaniowe) do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje tylko w jednym przypadku, a mianowicie gdy prawo to jest związane z własnością lokali jako odrębnym przedmiotem własności.
W związku z treścią art. 1 ust. 1 ustawy należy przy tym przyjąć, że chodzi w tym względzie o lokale mieszkalne. Należałoby zatem odpowiedzieć na pytanie czy objęte decyzją organu pierwszej instancji, a przysługujące skarżącej prawo użytkowania wieczystego do działek nr 5 i nr 6 jest związane z odrębną własnością lokali mieszkalnych. Na pytanie to należało udzielić negatywnej odpowiedzi, a to biorąc pod uwagę treść prowadzonej dla tych działek przez Sąd Rejonowy w C. księgi wieczystej nr [...], której potwierdzony za zgodność z oryginałem odpis zupełny został dołączony do wniosku o przekształcenie. Zgodnie z tym odpisem z prawem użytkowania wieczystego związane jest jedynie prawo własności znajdujących się na tych działkach budynków biurowych, a nie odrębna własność lokali mieszkalnych. Oznacza to, że prawo przekształcenia prawa użytkowania wieczystego do tych działek nie przysługiwałoby skarżącej nawet gdyby była osoba prawną.
Tym bardziej nie przysługuje jej to prawo jako "ułomnej osobie prawnej". Przyznanie skarżącej takiego prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz Naczelny Sąd Administracyjny w omówionych wyżej wyrokach opierało się bowiem na powiązaniu treści przepisów ustawy z normą zawartą w art. 33¹ Kodeksu cywilnego, która nakazuje odpowiednio stosowanie przepisów o osobach prawnych do jednostek organizacyjnych, którym ustawa przypisuje zdolność prawną. Przy takiej wykładni, gdy prawo nie przysługuje osobie prawnej to art. 33¹ Kodeksu cywilnego nie ma w ogóle zastosowania. Oznacza to, że zasadnie stwierdził w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...], iż zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie jej wydania skarżącej nie przysługiwało prawo do przekształcenia.
Tym samym zasadnie przyjął też organ odwoławczy, że przeciwko uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji nie przemawiała treść art. 139 kpa. Orzeczenie o przekształceniu, które powinno być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nastąpiłoby bowiem z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 139 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przesądza to jednocześnie o tym, że została spełniona określona w art. 137 kpa przesłanka odmowy uwzględnienia cofnięcia odwołania. W dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewoda miał bowiem obowiązek przyjąć, że decyzja organu pierwszej instancji co najmniej naruszała prawo w rozumieniu tego przepisu.
Jak wynika z powyższych wywodów zaskarżona decyzja pomimo częściowo niedostatecznego uzasadnienia odpowiada obowiązującemu prawu. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. im