Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą M.O., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia 8 marca 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał przede wszystkim, że wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. Organ dodał, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki (do sprawowania której członkowie rodziny są zobowiązani na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia.
W ocenie organu odwoławczego zakres opieki, jakiej wymaga matka skarżącej nie jest tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie przez stronę zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Niewątpliwie pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej. Tymczasem, zakres opieki sprawowanej przez stronę oraz poszczególne czynności wykonywane przez nią nie są na tyle angażujące, aby nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Ograniczają się one bowiem jedynie do wspomagania jej matki w czynnościach życia codziennego: dowozu do lekarzy, robieniu zakupów, pomocy w czynnościach gospodarczych, sprzątaniu, wnoszeniu opału, pomocy w przygotowaniu posiłków, zatem czynności takie należą do czynności związanych z prawidłowym funkcjonowaniem rodziny i nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia.
Organ podniósł, że z okoliczności sprawy wynika, iż strona nie musi codziennie czy całodobowo wykonywać względem matki takich zabiegów opiekuńczych, które wymagałyby jej stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Mogą być one bowiem realizowane także w warunkach zatrudnienia i nie wymagają rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej. Podkreślił, że z treści wywiadu środowiskowego wynika ponadto, iż matka strony potrafi pewne czynności wykonywać samodzielnie, a także nie potrzebuje pomocy w jedzeniu, a jedynie wsparcia w czynnościach, które wykonuje wnioskodawczyni.
Ponadto podniósł, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności matki strony istnieje od 17 kwietnia 2018 roku i również z tego względu trudno znaleźć uzasadnienie dla twierdzenia, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez stronę a opieką nad matką istnieje związek przyczynowo - skutkowy, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca – reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika - podniosła zarzut naruszenia przez organ prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje oraz niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej.
Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkowało odmową prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a.) - na wniosek skarżącej i organu odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką.
Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), zgodnie z którym, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Powodem wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zakres opieki, jakiej wymaga matka skarżącej nie jest tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie przez stronę zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Jednocześnie organ ustalił, że matka strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i w związku z tą niepełnosprawnością – wg orzeczenia – wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił pogląd wielokrotnie już wyrażany w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań. Jest nim przyznanie ww. świadczenia osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi, co powinno być ustalone w każdej indywidualnej sprawie.
Orzeczenie zaliczające matkę skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności niewątpliwie jest dowodem urzędowym w rozumieniu art. 76 K.p.a. Zgodnie jednak z treścią art. 76 § 3 K.p.a., przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza zatem obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści (osnowie) takiego dokumentu. Obalenie takiego domniemania wymaga również należytego uzasadnienia.
Tymczasem organ odwoławczy zawarł w zaskarżonej decyzji ocenę sprowadzającą się do subiektywnego przekonania, że zakres opieki sprawowanej przez stronę oraz poszczególne czynności wykonywane przez nią, nie są na tyle angażujące, aby nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Podniósł, że czynności te są związane z prawidłowym funkcjonowaniem rodziny i nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia. Jednocześnie organ niespójnie z tym wskazał, że czynności te dotyczą wspomagania matki strony w czynnościach życia codziennego, takich jak; dowóz do lekarzy, robienie zakupów, pomoc w czynnościach gospodarczych, sprzątanie, wnoszenie opału, pomoc w przygotowaniu posiłków. Organ stwierdził zatem, że matka skarżącej nie jest w stanie funkcjonować bez pomocy i wsparcia drugiej osoby – jednocześnie podnosząc, że nie wymaga ona stałej codziennej opieki.
Nie można przyjąć, że taka wewnętrznie niespójna argumentacja może obalić domniemanie wynikające z ww. dokumentu urzędowego (orzeczenia lekarskiego), iż matka strony wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Decyzja organu odwoławczego w zasadzie podważa treść orzeczenia lekarskiego, bez przedstawienia istotnego przeciwdowodu, który mógłby ww. domniemanie obalić.
Ponadto przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 127 k.p.a w zw. z art. 15 k.p.a tj. zasady dwuinstancyjności poprzez wydanie przez organ drugiej instancji decyzji opartej o całkowicie inne ustalenia niż decyzja organu I instancji, w której uzasadnieniu, jako jedyną przyczynę odmowy przyznania świadczenia wskazano wiek, w którym zaistniała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. W decyzji organu I instancji w ogóle nie podniesiono kwestii dotyczących zakresu opieki, jakiej wymaga matka skarżącej.
Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu I instancji wskazać należy, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Oparcie decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na przesłance wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, stanowiło zatem istotne naruszenie prawa materialnego.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz art. 127 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i wymienione naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto przy wydaniu decyzji organu I instancji doszło do opisanego wyżej naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczyło podstawy prawnej rozstrzygnięcia wniosku skarżącej inicjującego postępowanie administracyjne.
Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazania dotyczące wykładni wymienionego wyżej przepisu prawa materialnego oraz przeprowadzi analizę okoliczności faktycznych we wskazanym wyżej zakresie.
Przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania, tj. wynagrodzenia pełnomocnika.