Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami Marszalek Województwa Śląskiego unieważnił egzamin praktyczny na kategorię "B" prawa jazdy przeprowadzony w dniu [...] r. wobec K. S. w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Katowicach w Oddziale Terenowym w D. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że K. S. wniósł do organu skargę dotyczącą przebiegu i oceny egzaminu państwowego praktycznego na kategorię "B" prawa jazdy, przeprowadzonego wobec niego przez egzaminatora J. O. Organ stwierdził, że występują rozbieżności pomiędzy arkuszem przebiegu egzaminu oraz wyjaśnieniem sporządzonym przez egzaminatora, a zarejestrowanym przebiegiem egzaminu. W arkuszu przebiegu egzaminu egzaminator wskazał, że egzaminowany dwukrotnie nieprawidłowo wykonał zadanie numer 1, polegające na sprawdzeniu poziomu oleju w silniku. Egzamin został przerwany na wniosek osoby egzaminowanej.
Ponadto z wyjaśnień egzaminatora wynika, że egzaminowany w trakcie pierwszej próby wykonania zadania stwierdził, iż w celu sprawdzenia poziomu oleju silnikowego należy wytrzeć odpowiedni wskaźnik służący do jego pomiaru (tzw. "bagnet") i po tej czynności należy odczytać stan oleju - którego poziom winien być powyżej poziomu maksimum oznaczonego na bagnecie. W trakcie drugiej próby wykonania zadania egzaminowany ponownie nie potrafił wykazać się wiedzą i umiejętnościami koniecznymi do jego wykonania. Tymczasem zdaniem organu okoliczności te nie znajdują potwierdzenia w zarejestrowanym przebiegu egzaminu. Z nagrania przebiegu egzaminu wynika bowiem, że osoba egzaminowana na początku egzaminu przystąpiła do sprawdzenia dwóch losowo wybranych elementów, w tym poziomu oleju w silniku. Po wykonaniu zadania osoba egzaminowana wsiadła do pojazdu i wyraziła gotowość do dalszej jazdy. Egzaminator poinformował wtedy egzaminowanego, że nieprawidłowo wykonał zadanie polegające na weryfikacji jego umiejętności sprawdzenia oleju w silniku i musi poprawić to zadanie.
Osoba egzaminowana opuściła pojazd w celu poprawienia zadania. Nagranie ukazuje, że egzaminowany wyciągnął spod maski samochodu odpowiedni przyrząd służący do sprawdzenia poziomu oleju silnikowego (tzw. "bagnet"). Mimo to egzaminator nie zaliczył tego zadania. Nagranie nie zarejestrowało przebiegu rozmowy pomiędzy egzaminatorem a egzaminowanym odbywającej się poza pojazdem egzaminacyjnym. Zgodnie z wyjaśnieniami osoby egzaminowanej, egzaminator nie zrozumiał jego poprawnych objaśnień dotyczących przebiegu czynności koniecznych do weryfikacji poziomu silnikowego co skutkowało niesłusznym niezaliczeniem zadania. Organ zauważył, że zasady prowadzenia egzaminu określa załącznik nr 2 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach (Dz.U.2016.232 ze zm. - dalej zwane rozporządzeniem w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami).
Zgodnie z pozycją nr 1 tabeli nr 4 załącznika nr 2 do tego rozporządzenia, zadaniem egzaminacyjnym jest: sprawdzenie stanu technicznego podstawowych elementów pojazdów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo ruchu drogowego - osoba egzaminowana musi zaprezentować, że potrafi między innymi sprawdzić poziom oleju w silniku. Przy czym "osoba egzaminowana powinna co najmniej wskazać, gdzie i przy użyciu jakich przyrządów lub wskaźników sprawdza się poziom odpowiednich płynów w pojeździe". W ocenie organu, z uwagi na brzmienie w/w przepisu, wystarczającym dla wykonania zadania było wskazanie przez osobę egzaminowaną odpowiedniego przyrządu służącego do sprawdzenia poziomu oleju silnikowego. Egzaminowany nie musiał przy tym ustalać, czy w konkretnym przypadku ten poziom jest prawidłowy. W efekcie organ uznał, że egzaminator naruszył zasady egzaminowania, egzamin został przeprowadzony niezgodnie z ustawą, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik.
Zaistniała więc podstawa do unieważnienia egzamin u w trybie art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 05 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U.2016.627 ze zm. - dalej ustawa o kierujących pojazdami).
Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach wniósł egzaminator – J. O. Podniósł, że decyzja Marszałka Województwa Śląskiego została wydana w oparciu o nadinterpretację pozbawionego dźwięku obrazu z nagrania przebiegu egzaminu. Osoba egzaminowana potrafiła jedynie wskazać za pomocą jakiego przyrządu odbywa się sprawdzenie poziomu silnikowego, nie potrafiła jednak wytłumaczyć na czym ono polega. Odwołujący wskazał również, że omówienie błędów popełnionych przez egzaminowanego zostało zarejestrowane w końcowej części nagrania z przebiegu egzaminu, które nie zostało przeanalizowane przez organ pierwszej instancji.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaakcentował, że zgodnie z tabelą nr 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami "osoba egzaminowana powinna co najmniej wskazać, gdzie i przy użyciu jakich przyrządów lub wskaźników sprawdza się poziom odpowiednich płynów w pojeździe". Z przepisu wynika więc, że w trakcie egzaminu praktycznego osoba egzaminowana ma jedynie wskazać gdzie i przy użyciu jakich przyrządów lub wskaźników sprawdza się poziom odpowiednich płynów w pojeździe i jest to minimalny zakres umiejętności jakim musi się wykazać w trakcie egzaminu. Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie egzaminowany prawidłowo wykonał przydzielone mu zadanie egzaminacyjne, albowiem wskazał gdzie i przy użyciu jakiego przyrządu sprawdza się poziom oleju silnikowego. Wiedzę co do prawidłowej ilości płynów egzekwuje się z kolei w trakcie egzaminu teoretycznego.
Na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Gliwicach wywiódł egzaminator – J. O., wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- - naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami; poprzez wydanie decyzji o unieważnieniu egzaminu, na podstawie błędnej oceny, że egzamin był przeprowadzony niezgodnie z prawem;
- - naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez oparcie się w uzasadnieniu decyzji wyłącznie o gramatyczną wykładnię przepisów zawartych w tabeli nr 2, poz. 1 i tabeli nr 4 poz. 1 załącznika nr do 2 do rozporządzenia w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, w oderwaniu od celu egzaminu;
- - naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 ze zmianami, dalej - kpa) oraz art. 77 kpa poprzez nie podjęcie wszelkich kroków w celu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niewłaściwą jego ocenę;
- - naruszenie art. 80 kpa poprzez brak oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona;
- - naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte i nierzetelne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia,
- - naruszenie art. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. oraz art. 1 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz.U.2016.922 ze zm. - dalej ustawa o ochronie danych osobowych), przez nieuzasadnione udostępnienie danych osobowych stron postępowania;
- - naruszenie art. 35 § 1 kpa w zw. z art. 12 i art. 36 kpa poprzez załatwienie sprawy w terminie przekraczającym dwa miesiące oraz nie poinformowanie strony o przyczynach zwłoki.
W uzasadnieniu skargi zaakcentował, że w trakcie wykonywania zadania egzaminacyjnego osoba egzaminowana dwukrotnie nie wykazała się odpowiednimi umiejętnościami koniecznymi do sprawdzenia poziomu oleju w silniku. Zdaniem skarżącego, samo wskazanie przez osobę egzaminowaną miernika służącego do mierzenia poziomu oleju bez wykazania się przez nią wiedzą, jak ów miernik się obsługuje, nie jest wystarczające do zaliczenia zadania. Skarżący wskazał również, że organ nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji, którym dowodom i dlaczego przyznał przymiot wiarygodności, a którym tego przymiotu odmówił i z jakich powodów. Nadto podniósł, że wskazanie przez organ administracyjny w decyzji jego danych adresowych i imiennych może stanowić zagrożenie dla niego i dla jego bliskich.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto Kolegium wskazało, że przekroczenie dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy nie miało wpływu na sposób jej rozstrzygnięcia. W toku postępowania skarżący nie wnosił także o wyłączenie jawności jego danych osobowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga znalazła uzasadnione podstawy, w stopniu prowadzącym do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Marszałka Województwa Śląskiego. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst. jedn. Dz.U.2017.2188 ze zm.): "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" (§1). "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (§ 2).
Przy czym, wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego może nastąpić tylko, jeśli: a) zaskarżony akt (tu: decyzja) został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - teks. jedn. Dz.U.2017.1369 ze zm. - dalej ppsa) względnie, jeśli akt administracyjny dotknięty jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 ppsa).
W przedmiotowej sprawie istota sporu powstałego pomiędzy skarżącym, a organami administracji zasadza się na sposobie interpretacji przepisów załącznika do rozporządzenia w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami.
Zgodnie z pozycją nr 1 lit. a tabeli nr 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami zadaniem egzaminacyjnym jest: "sprawdzenie stanu technicznego podstawowych elementów pojazdów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo ruchu drogowego - osoba egzaminowana musi zaprezentować, że potrafi sprawdzić poziom oleju w silniku. Osoba egzaminowana powinna co najmniej wskazać, gdzie i przy użyciu jakich przyrządów lub wskaźników sprawdza się poziom odpowiednich płynów w pojeździe".
Organy administracyjne stoją w niniejszej sprawie na stanowisku, że użyty w w/w przepisie zwrot "co najmniej" prowadzi do konstatacji, że dla prawidłowego wykonania zadania sprawdzenia poziomu oleju w silniku wystarczające jest, że egzaminowany wskaże, iż weryfikacja stanu oleju silnikowego następuje za pomocą odpowiednika miernika i że będzie potrafił wskazać, gdzie ten przyrząd się znajduje. Tymczasem zdaniem skarżącego, dla prawidłowego wykonania zadania sprawdzenia poziomu oleju silnikowego, oprócz wskazania służącego do tego przyrządu, egzaminowany musi się dodatkowo wykazać wiedzą, jak tym przyrządem się obsługiwać.
W przedmiotowej sprawie Sąd administracyjny podzielił stanowisko skarżącego co do sposobu interpretacji przepisu pozycji nr 1 lit. a tabeli nr 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Podstawowym kryterium oceny, czy egzaminowany prawidłowo wykonał zadanie sprawdzenia stanu oleju czy też nie, jest użyty w w/w przepisie zwrot: "osoba egzaminowana musi zaprezentować, że potrafi sprawdzić poziom oleju w silniku". Dla każdego kierowcy oczywistym jest przy tym, że do sprawdzenia poziomu oleju w silniku niezbędnym jest wykonanie kolejno takich czynności jak: wyjęcie odpowiednika miernika z przeznaczonego dla niego miejsca przy silniku, wytarciu go do sucha, włożenie miernika z powrotem do przeznaczonego dla niego miejsca aż "do oporu" - tak by dotarł do miski olejowej - oraz ponowne jego wyciągnięcie i odczytanie poziomu oleju w oparciu o znajdujące się na mierniku wskaźniki minimum i maksimum.
Pominięcie którejkolwiek z w/w etapów uniemożliwi prawidłowy odczyt poziomu oleju. Egzaminator w trakcie przeprowadzenia egzaminu państwowego jest więc zobowiązany upewnić się, czy egzaminowany zna i rozumie na czym kolejno polegają wszystkie w/w czynności. Tylko w ten sposób egzaminowany bowiem wykaże, że potrafi "sprawdzić poziom oleju w silniku", do czego zobowiązuje go przepis. Nadto należy zauważyć, że zwrot "co najmniej" użyty w pozycji nr 1 lit. a tabeli nr 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, treściowo nie jest równoważny z określeniem "wystarczające jest", tak jak interpretują go organy administracyjne. Jeżeli bowiem egzaminator uzna, że do weryfikacji umiejętności osoby egzaminowanej niezbędne są inne, dodatkowe czynności poza "minimum" wskazanym w w/w przepisie (bo tak należy zwrot "co najmniej" rozumieć) to egzaminator uprawniony jest (a nawet wręcz jest zobowiązany) postawić osobie egzaminowanej dalej idące wymagania w celu weryfikacji jego umiejętności.
Nie można przy tym nie zauważyć, że interpretacja pozycji nr 1 lit. a tabeli nr 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami dokonana przez organy administracyjne, oparta zresztą na błędnym pojmowaniu zwrotu "co najmniej", razi nadmiernym formalizmem. Egzaminy państwowe dla osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami mają weryfikować rzeczywistą wiedzę i umiejętności w zakresie obsługiwania się i eksploatowania pojazdów mechanicznych. Między innymi właśnie od poziomu wiedzy i umiejętności uczestników ruchu drogowego zależy stan bezpieczeństwa tego ruchu. Przyjęta przez organy administracyjne interpretacja przepisu całkowicie gubi sens i cel przeprowadzenia egzaminów państwowych na prawo jazdy, gdyż w efekcie mogłaby prowadzić do wydawania uprawnień osobom nie potrafiącym wykonać tak elementarnej czynności jak weryfikacja poziomu oleju w silniku, który jest przecież podstawowym elementem pojazdu odpowiedzialnym za bezpieczeństwo w ruchu drogowym.
Zupełnie nieprzekonujące są przy tym twierdzenia Kolegium, że sprawdzanie tej umiejętności odbywa się na etapie egzaminu teoretycznego na prawo jazdy. W ocenie Sądu administracyjnego, umiejętność sprawdzenia poziomu oleju silnikowego jest na tyle elementarną czynnością, że może podlegać pełnej weryfikacji na każdym z etapów egzaminu państwowego. Zresztą zauważyć należy, iż Kolegium, ani w uzasadnieniu decyzji, ani w odpowiedzi na skargę, nie wskazało żadnego, konkretnego pytania teoretycznego odnoszącego się do tej kwestii.
Przyjęcie przez organy administracyjne błędnej wykładni przepisu pozycji nr 1 lit. a tabeli nr 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, skutkowało również naruszeniem przepisów postępowania w zakresie odpowiedniego ukształtowania postępowania dowodowego oraz właściwego uzasadnienia decyzji, czyli art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy ustalając stan faktyczny sprawy w istocie uznały bowiem, że wystarczającym dla jej rozstrzygnięcia będzie ustalenie, że osoba egzaminowana wskazała miernik służący do pomiaru poziomu oleju w silniku (co w przedmiotowej sprawie w zasadzie było bezsporne). Tymczasem dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest ustalenie szczegółów rozmowy odbywającej się pomiędzy egzaminatorem a egzaminowanym na zewnątrz pojazdu, której treść decydowała o tym, czy egzaminowany potrafił sprawdzić poziom płynu oleju w silniku.
W toku dalszego postępowania organy administracyjne zobowiązane będą do szerszej i dokładniejszej analizy zebranych w sprawie dowodów w tym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organy będą zobowiązane wskazać fakty, które uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej.
Odnosząc się z kolei do zarzutów skarżącego o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów Konstytucji RP i ustawy o ochrony danych osobowych, poprzez podanie jego danych osobowych i adresowych w decyzji, należy stwierdzić, że elementy składowe decyzji określa art. 107 kpa, który przewiduje, że decyzja powinna zawierać między innymi oznaczenie strony lub stron (art. 107 § 1 pkt 3 Kpa. Nie jest przy tym podane co dokładnie przez oznaczenie strony należy rozumieć. Wypada jednak zauważyć, że osobie egzaminowanej - jako stronie postępowania administracyjnego w przedmiocie unieważnienia przeprowadzonego wobec niego egzaminu państwowego - przysługuje prawo wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów (stosownie do art. 73 kpa). Osoba egzaminowana mogłaby więc bez trudności uzyskać dostęp do danych osobowych skarżącego, również wtedy, gdyby te nie znalazły się w treści decyzji Kolegium.
Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wnosił o utajnienie jego danych adresowych i sam wskazał swój adres zamieszkania jako adres do doręczeń, pomimo tego, że był uprawniony do podania jako adresu do doręczeń swojego miejsca pracy (art.42 Kpa), który - z oczywistych względów – był znany osobie egzaminowanej.
Gdy zaś chodzi o naruszenie przez SKO treści art. 35 i art. 36 Kpa to nie mogło ono mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
W świetle powyższych rozważań, Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach oraz Marszałek Województwa Śląskiego dopuściło się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone naruszenia skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a oraz lit. c i art. 135 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono w myśl art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 p.p.s.a.