Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 3 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta B. (dalej "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") z 6 lutego 2023 r. w przedmiocie dodatku węglowego.
Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy.
Organ pierwszej instancji odmówił przyznania G. K. (dalej "skarżący") prawa do dodatku węglowego. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 2, art. 3, art. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2023 r. poz. 141; dalej "u.d.w."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") oraz art. 52 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967 z późn. zm.) W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący prowadzi pięcioosobowe gospodarstwo domowe w budynku pod adresem wskazanym we wniosku o przyznanie dodatku węglowego.
Skarżący został wezwany do złożenia wyjaśnień, czy podjął kroki formalne w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. zmierzające do wydzielenia odrębnego adresu, jeżeli tak to jakie. W odpowiedzi na wezwanie skarżący oświadczył, że lokale nie są wyodrębnione i nie są podjęte formalne kroki prawne w celu wyodrębnienia własności lokali mieszkalnych. Skoro do dnia 30 listopada 2022 r. skarżący nie podjął działań formalnych celem ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem w odrębnych lokalach to dodatek węglowy skarżącemu nie przysługuje.
W odwołaniu od decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy i przyznanie dodatku węglowego. Wyjaśnił, że w budynku pod tym samym adresem prowadzone są dwa osobne gospodarstwa domowe wykorzystujące oddzielne źródła ogrzewania. Lokale zajmowane przez te gospodarstwa posiadają oddzielne wejścia, kuchnie i łazienki, jak również wszystkie rachunki są oddzielnie opłacane. Skarżący podkreślił, że w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu zamieszkania, gdyż biorąc pod uwagę przepisy dotyczące nadawania adresów, nie ma możliwości nadania adresu lokalowi znajdującemu się w budynku. Podjęcie jakichkolwiek kroków formalnych jest zatem bezcelowe z uwagi na brak podstaw prawnych do nadania odrębnego adresu lokalowi skarżącego.
Natomiast wydzielenie lokalu, aby nadać nowy adres wiąże się z niewspółmiernie dużymi kosztami w stosunku do dodatku węglowego i wymaga czasu, którego by zabrakło aby załatwić wszystkie formalności do 30 listopada 2022 r. Dodatek ma służyć na zakup węgla, a nie na wydzielenie lokalu.
Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. Wskazało, że w świetle art. 2 ust. 3c u.d.w. wnioskodawca powinien wykazać się inicjatywą i wskazać organowi, że niemożliwe jest ustalenie odrębnego adresu w terminie do 30 listopada 2022 r. Możliwość przyznania dodatku węglowego powinna być rozpatrywana w sytuacji, jeżeli podjęte zostały kroki formalne prowadzące do nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania i przedstawiono np. zaświadczenie o samodzielności lokalu lub kopię złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, czy też kopię wniosku o nadanie numeru porządkowego. Dowodem takim może być również oświadczenie wnioskodawcy o niemożliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Oświadczenie to jednak nie może ograniczać się do samego stwierdzenia niemożliwości ustalenia odrębnego adresu, ale powinno zawierać przyczyny danego stanu rzeczy.
Jeżeli przyczynami braku możliwości stwierdzenia odrębności adresu będzie zaniechanie prowadzenia jakichkolwiek kroków formalnych prowadzących do nadania odrębnego adresu lub inne nieformalne warunki uniemożliwiające stronie wykonanie powyższych kroków to brak jest podstaw do przyznania dodatku węglowego. Organ pierwszej instancji słusznie ocenił, że w oświadczeniu z 12 stycznia 2023 r. złożonym w toku postępowania przed tym organem, brakuje formalnych warunków uniemożliwiających skarżącemu wyodrębnienie adresu. Wobec tego organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił przyznania dodatku węglowego. Dopiero po udokumentowaniu formalnych kroków lub obiektywnym uzasadnieniu braku formalnych możliwości podjęcia takich kroków organ może przystąpić do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego mającego na celu potwierdzenie odrębności lokali pod danym adresem.
W skardze na decyzję Kolegium skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania związanych ze skargą. Skarżący zarzucił powierzchowną weryfikację przez organy obu instancji jego wniosku o przyznanie dodatku węglowego, która sprowadzała się jedynie do ustalenia kwestii odrębności własności lokalu. Organy pominęły zupełnie treść art. art. 2 ust. 3c u.d.w. Kolegium nie wzięło pod uwagę ustaleń z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji po wniesieniu przez skarżącego odwołania. Kolegium nie dokonało ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy skarżącego, lecz całą uwagę skoncentrowało na wydzieleniu odrębnej własności lokalu.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie.
Zasady i tryb przyznawania dodatku węglowego, w tym zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dodatku węglowego regulują przepisy u.d.w. W sprawach nieuregulowanych w u.d.w. stosuje się przepisy k.p.a. (art. 3 ust. 3 u.d.w.).
Zgodnie z art. 3 ust. 3a u.d.w. w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Stosownie do art. 3 ust. 3b u.d.w. w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Przy czym przez gospodarstwo domowe w myśl art. 2 ust. 2 u.d.w. należy rozumieć osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).
Wyjątki od zasady wynikającej z art. 2 ust. 3a i 3b przewidują obowiązujące od 3 listopada 2022 r. (na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, Dz. U. z 2022 r., poz. 2236) przepisy art. 2 ust. 3c – 3e u.d.w.
Przepisów art. 2 ust. 3a i 3b nie stosuje się do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach (art. 2 ust. 3c u.d.w.). W takiej sytuacji gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania.
Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d u.d.w.). W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (art. 2 ust. 3e u.d.w.).
Organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania dodatku węglowego z uwagi na brak podjęcia działań formalnych celem ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących w odrębnych lokalach pod adresem wskazanym we wniosku o przyznanie dodatku węglowego. Rozstrzygnięcie to zaakceptował organ odwoławczy podkreślając, że skarżący w oświadczeniu z 12 stycznia 2023 r. nie wskazał formalnych warunków uniemożliwiających mu ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania. Skarżący natomiast zarzucił organom, że pominęły treść regulacji art. 2 ust. 3d u.d.w., gdyż ograniczyły się do ustaleń związanych z wyodrębnieniem własności lokalu oraz podjęciem kroków formalnych celem wyodrębnienia adresu zamieszkania.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że wniosek skarżącego o wypłatę dodatku węglowego został złożony jako kolejny wniosek na ten sam adres miejsca zamieszkania. Dodatek węglowy został przyznany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy dla gospodarstwa domowego mającego taki sam adres zamieszkania jak adres podany we wniosku skarżącego. W związku z tym organ pierwszej instancji zobligowany był do ustalenia, czy zaistniały przesłanki zastosowania regulacji zawartej w art. 2 ust. 3c - ust. 3e u.d.w. Chodzi o przesłanki dotyczące zamieszkiwania pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych, wykorzystywania przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania oraz braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych. Okoliczności faktyczne odnoszące się do dwóch pierwszych przesłanek zostały przez organ wyjaśnione i są w sprawie bezsporne.
Ustalono, że skarżący zamieszkuje w odrębnym lokalu w budynku wielorodzinnym znajdującym się pod adresem wskazanym we wniosku. Jak wynika z protokołu z wywiadu środowiskowego lokal ten nie ma części wspólnych z innymi mieszkaniami. Głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącego jest kocioł na paliwo stałe opalany m. in. brykietem lub peletem zawierającym co najmniej 85% węgla kamiennego. Źródło ogrzewania nie jest współdzielone z innym lokalem mieszkalnym, zostało zgłoszone do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków. W zakresie przesłanki trzeciej ustalono, że brak jest odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących w odrębnych lokalach pod adresem wskazanym we wniosku o przyznanie dodatku węglowego. W oparciu o oświadczenie skarżącego z 12 stycznia 2023 r. ustalono także, że skarżący nie podjął kroków formalnych w celu ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkaia dla poszczególnych gospodarstw domowych w terminie do dnia 30 listopada 2022 r.
W odniesieniu do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zauważyć należy, że ustawodawca nie wprowadził wymogu podjęcia przez stronę kroków formalnych prowadzących do wyodrębnienia własności lokalu lub ustalenia odrębnego adresu lokalu, a tym samym wymogu udokumentowania przez stronę faktu wszczęcia bądź zakończenia odpowiedniej procedury (np. poprzez przedłożenie zaświadczenia o samodzielności lokalu, wniosku o nadanie numeru porządkowego). W szczególności brak złożenia wniosku o nadanie dodatkowego/nowego numeru porządkowego dla nieruchomości pozostaje bez wpływu na prawo do uzyskania dodatku węglowego (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 maja 2023 r., II SA/Łd 299/23, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że spełnienie wskazanej przesłanki może nastąpić poprzez złożenia oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony, a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3c u.d.w. (por. wyroki WSA w Gliwicach: z 11 maja 2023 r., II SA/Gl 355/23 oraz z 8 maja 2023 r., II SAB/Gl 24/23 – opubl. w CBOSA).
Ten sposób wykładni art. 2 ust. 3c u.d.w. potwierdzają także wyniki wykładni celowościowej. Wskazuje się, że kolejne nowelizacje u.d.w. świadczą o tym, że zamiarem ustawodawcy było objęcie wsparciem w formie dodatku węglowego jak największej liczby gospodarstw domowych, czemu służyć ma odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 5 maja 2023 r.. II SA/Gl 210/23, opubl. CBOSA). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do dodatku węglowego gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.
Nie bez znaczenia dla interpretacji art. 2 ust. 3c u.d.w. pozostaje też okoliczność, że przepisy art. 2 ust. 3c – 3e u.d.w. obowiązują od 3 listopada 2022 r. Uwzględniając konieczność przygotowania niezbędnej dokumentacji dla zainicjowania odpowiedniej procedury prowadzącej do ustalenia odrębnego adresu poważne wątpliwości budzi obowiązek dokonania powyższego w terminie do 30 listopada 2022 r.
Wobec tego zdaniem Sądu organy obu instancji błędnie zinterpretowały przepis art. 2 ust. 3c u.d.w. uznając, że brak podjęcia kroków formalnych prowadzących do ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych w terminie do 30 listopada 2022 r. skutkuje odmową przyznania skarżącemu dodatku węglowego.
Wskutek dokonania błędnej wykładni art. 2 ust. 3c u.d.w. w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej winny kierować się zasadą prawdy obiektywnej co oznacza, że z urzędu powinny podejmować wszelkie działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organy na przekonujących podstawach wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, tak by nie przekształciła się w ocenę dowolną.
W rozpoznawnej sprawie organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień czy skarżący podjął kroki formalne do 30 listopada 2022 r. zmierzające do wydzielenia odrębnego adresu, a zatem do wykazania przesłanki która nie wynika z art. 2 ust. 3c u.d.w. Organy powinny były natomiast wezwać skarżącego do złożenia oświadczenia czy w określonym przez u.d.w. terminie było bądź nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, czego jednak nie uczyniły. Organy obu instancji na żadnym etapie postępowania nie informowały skarżącego o możliwości wykazania spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 3c u.d.w. poprzez złożenia oświadczenia o braku możliwości ustalenia odrębnego adresu w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Organy tym samym naruszły wynikającą z art. 9 k.p.a. zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Uchybienie to również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przyczyny z powodu których nie było możliwe ustalenie do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu dla lokalu zamieszkiwanego przez skarżącego podane zostały w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Wskazywały one na brak prawnej możliwości nadania odrębnego adresu lokalowi znajdującemu się w budynku. Organ odwoławczy do wyjaśnień tych w ogóle się nie odniósł i nie przeanalizował kwestii możliwości ustalenia odrębnego adresu dla lokalu skarżącego w kontekście uregulowań rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r. 1368). W konsekwencji organ odwoławczy naruszył także art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. nie ustosunkowując się do zarzutów odwołania.
Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, iż z uwagi na błędną wykładnię art. 2 ust. 3c u.d.w. oraz naruszenie wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, konieczne stało się zastosowanie kompetencji kasatoryjnych.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, a rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie dodatku węglowego uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię art. 2 ust. 3c u.d.w., zważając by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżący, zwolniony z mocy ustawy od kosztów sądowych i działający osobiście, nie wykazał aby w związku ze sprawą poniósł wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).