Uzasadnienie
Burmistrz Miasta U. decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 5, art. 25 ustawy ził lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego wydaną na rzecz M. W. (dalej strona lub skarżący) uznał świadczenie wychowawcze na dziecko F. za okres od 1 czerwca 2017 r. do 30 września 2017 r. w łącznej kwocie 2000 zł jako nienależnie pobrane i zobowiązał do zwrotu jak decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono sytuację faktyczną związaną z przyznaniem stronie świadczenia, a następnie podkreślono, że strona 1 kwietnia 2017 r. podjęła pracę i była zobowiązana o tym fakcie poinformować organ administracji, a tego nie uczyniła, w konsekwencji dochód na osobę w rodzinie przekroczył kryterium uprawniające do otrzymania wnioskowanego świadczenia, a tym samym świadczenie to stronie od 1 czerwca 2017 r. już nie przysługiwało.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej. W odwołaniu tym wystąpiła o uchylenie powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 6, art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto zarzuciła wskazanej decyzji naruszenie zasady zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu, jak również brak pouczenia o przysługujących prawach w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Obok naruszenia przepisów procesowych wskazała, na naruszenie postanowień art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez wydanie decyzji w sytuacji nie wystąpienia przesłanki uzasadniającej pobranie nienależnego świadczenia. W motywach odwołania strona przedstawiła argumentację przemawiającą za jej stanowiskiem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołano mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa. W dalszej kolejności przybliżono stan faktyczny w sprawie, a w szczególności sytuację dochodową strony i ustalono, że od 1 czerwca 2017 r. wysokość dochodu na osobę w rodzinie wyniosła 887 zł i była ona wyższa od kryterium uprawniającego do otrzymania wnioskowanej formy pomocy.
W ocenie organu odwoławczego zasadne było wydanie decyzji o pobraniu nienależnego świadczenia, albowiem strona nie poinformowała organu o zmianie własnej sytuacji dochodowej. Następnie organ ten odniósł się do kwestii związanej z wydaniem dwóch odmiennych decyzji i wskazał, że przy wydawaniu decyzji przyznającej świadczenie pod uwagę brany był inny rok bazowy.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej podniesiono naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady oficjalności postępowania dowodowego. W ocenie skarżącego organy administracji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób prawidłowy i wyjaśniający wszystkie okoliczności sprawy. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia postanowień prawa materialnego i odwołanie się wyłącznie do postanowień art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci bez wykazania występowania przesłanki pobrania nienależnego świadczenia.
Nadto podniesiono brak odniesienia się do argumentów podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W motywach skargi rozwinięto postawione zarzuty akcentując, że sytuacja faktyczna strony w okresie ostatnich kilku lat nie ulegała istotniejszym zmianom, a organy administracji nie wykazały, aby spełnione zostały wszystkie przesłanki pobrania nienależnego świadczenia. W skardze tej odwołano się licznie do orzeczeń sądów administracyjnych celem poparcia stawianych tez.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 11 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/GI 895/18 uwzględnił wniesioną skargę i uchylił zaskarżoną decyzję jak również poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W wyroku tym po przywołaniu treści art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci sąd nie podzielił prawidłowości przyjętych rozstrzygnięć. W ocenie Sądu dochodzenie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń możliwe jest po uprzednim wyeliminowaniu decyzji przyznającej stosowne świadczenie. W rozpoznawanej sprawie takiej kolejności nie zachowano, a tym samym wystąpiła konieczność uwzględnienia wniesionej skargi.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej. W skardze tej podniesiono naruszenie postanowień prawa materialnego, a to art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że wydanie decyzji o uznaniu zrealizowanych świadczeń wychowawczych za pobrane nienależnie i podlegające zwrotowi jest możliwe dopiero wówczas, gdy uprzednio zostanie wydana decyzja ostateczna uchylająca pierwotną decyzję w sprawie przyznania stronie świadczeń wychowawczych.
Ponadto wskazano na naruszenie postanowień art. 27 wskazanej powyżej ustawy poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że w trybie powołanego przepisu możliwe jest uchylenie prawa do świadczenia z mocą wsteczną, a decyzja taka jest warunkiem koniecznym dla możliwości dochodzenia zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną decyzja wydawana w oparciu o art. 27 powyższej ustawy ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki tylko na przyszłość. We wskazanej skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez udzielenie błędnych wskazówek co do dalszego postępowania i nakazanie organowi administracji publicznej ustalenie w pierwszym rzędzie, czy zachodzą przesłanki do podjęcia decyzji w trybie przewidzianym art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a następnie podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2390/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpatrzenia. W motywach tego wyroku podkreślono, że nie jest możliwe wypowiedzenie się co do zasadności uznania świadczenia wychowawczego za sporny okres za nienależnie pobranego, ponieważ Sąd pierwszej instancji tą problematyką się nie zajmował. W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził analizę doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych co do możliwości uchylenia decyzji już skonsumowanej i podzielił pogląd wyrażany w doktrynie, że taka możliwość już nie istnieje, a organ administracji obowiązany jest do uruchomienia i prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej pobrania nienależnego świadczenia (art. 25 ust.
- 1) ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W konsekwencji za uzasadnione uznano zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje;
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. Nr 2325 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Na wstępie niniejszych rozważań odnieść należy się do dwóch kwestii wstępnych. Pierwszą z nich jest związanie składu orzekającego orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie bowiem do postanowień art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Okoliczność ta posiada istotne znaczenie dla oceny prawidłowości kontrolowanej decyzji. Drugą kwestią wstępną jest ustalenie norm prawnych mających w sprawie zastosowanie. Stosownie bowiem do postanowień art. 6 ustawy z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 924) w sprawach o świadczenia wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w dotychczasowym brzmieniu.
Oznacza to, że przy ocenie legalności poddanej kontroli decyzji zastosowanie będą miały regulacje obowiązujące w momencie ich podejmowania. Późniejsze zmiany ustawy leżącej u podstaw podejmowanych rozstrzygnięć nie mają wpływu na stan prawny leżący u podstaw podejmowanych w niniejszej sprawie działań.
Mając w polu widzenia pierwszą z wyodrębnionych kwestii przyjdzie stwierdzić, że decyzja organu pierwszej instancji i utrzymująca ją decyzja organu odwoławczego wydane zostały w sposób prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że w przypadku takim, jaki występuje w rozpoznawanej sprawie, a zatem decyzja przyznająca świadczenie wychowawcze została już skonsumowana, nie istnieje już możliwość jej uchylenia, a organ administracji obowiązany jest do uruchomienia i prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej pobrania nienależnego świadczenia, stosownie do postanowień art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
W świetle powyższego ustalenia skład orzekający w niniejszej sprawie obowiązany jest do ustalenia, czy wystąpiły w tym zakresie przesłanki przewidziane w ustawie. Na marginesie należy zauważyć, że w omawianym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiadał się, co sam zaznaczył, albowiem kwestia ta nie była podnoszona w skardze kasacyjnej. Tym samym, we wskazanym zakresie skład orzekający nie jest związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Podzielić należy stanowisko skarżącego, że organ administracji podejmujący decyzję w zakresie dotyczącym pobrania nienależnego świadczenia obowiązany jest wskazać w sposób konkretny podstawę prawną, która legła u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie sytuacja przedstawia się w ten sposób, że organ pierwszej instancji odwołał się generalnie do postanowień art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji przybliżył argumenty, które legła za wydaniem decyzji o takiej treści. Z kolei organ odwoławczy w sposób czytelny i jednoznaczny wskazał, że podstawą prawną leżącą u podstaw wydania kwestionowanej decyzji jest art. 25 ust. 2 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy. Przyjdzie zatem zgodzić się ze skarżącym, że organ pierwszej instancji wydał swoją decyzję w sposób nieprawidłowy, jednakże organ odwoławczy w ramach własnego rozstrzygnięcia występujące uchybienie usunął i wskazał w sposób czytelny i jednoznaczny, która z przesłanek wymienionych w przytoczonym przepisie ma zastosowanie w tej sprawie. Oznacza to zatem, że organ odwoławczy skorygował uchybienie, które występowało w decyzji organu pierwszej instancji, a tym samym odpadła podstawa uwzględnienia wniesionej skargi z tego powodu.
Kolejną kwestią, która w rozpoznawanej sprawie jest kontrowersyjna to zdaniem skarżącego sytuacja, że w oparciu o ten sam stan faktyczny podejmowane są odmienne decyzje. Zarzut ten jest oparty o to, że w tym samym okresie czasu organ pierwszej instancji stwierdził pobranie nienależnego świadczenia, a zarazem odrębną decyzją przyznał skarżącemu świadczenie wychowawcze. Podnoszona przez skarżącego rozbieżność i dostrzegalne naruszenie postanowień art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Wbrew poglądowi prezentowanemu przez skarżącego w przypadku obu decyzji wydawanych w bliskim okresie czasu nie występuje tożsamy stan faktyczny. Stwierdzenie takie może budzić u skarżącego obiekcje, jednakże w polu widzenia należy mieć fakt, że z dniem 1 kwietnia 2017 r. żona skarżącego podjęła zatrudnienie, które na mocy porozumienia stron 3 października 2017 r. zostało zakończone.
Oznacza to, że z dniem uzyskania pierwszego wynagrodzenia żona skarżącego uzyskała dochód, który winien być brany pod uwagę przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego za pierwszy okres zasiłkowy, ponieważ zmianie uległa wysokość dochodów rodziny. Podkreślić należy, że uzyskiwanie tego dochodu trwało do zakończenia okresu zasiłkowego czyli do końca września 2017 r. Z chwilą zakończenia tej umowy dochód ten stał się dochodem utraconym i dla potrzeb nowego świadczenia, przyznawanego na kolejny okres zasiłkowy, nie był brany pod uwagę. W przedstawionym stanie faktycznym działania organów administracji publicznej były prawidłowe, ponieważ pozwalały one na bieżącą (aktualną) ocenę sytuacji dochodowej rodziny skarżącego. W omawianym zakresie wbrew twierdzeniom skarżącego organy te nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego jak również przepisów prawa procesowego, a tym samym brak jest podstaw dla uwzględnienia wniesionej skargi.
W skardze do tutejszego Sądu skarżący podnosi, że organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego związanych z zasadą prawdy obiektywnej, ponieważ nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób prawidłowy wyjaśniający wszystkie okoliczności sprawy. W ocenie składu orzekającego zarzut ten nie jest trafny i nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ z punktu widzenia istoty przedmiotowego postępowania organy administracji publicznej zgromadziły wszystkie niezbędne dokumenty, które były mu wymagane dla dokonania oceny sytuacji faktycznej rodziny skarżącego i podjęcia rozstrzygnięcia.
Skarżący akcentuje, że w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego składał szereg dokumentów i przedstawiał wyjaśnienia, które następnie nie zostały uwzględnione przez organy wypowiadające się w sprawie. Przypomnieć przyjdzie, że podmiotem odpowiedzialnym i podejmującym rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej stwierdzenia pobrania nienależnego świadczenia wychowawczego jest organ administracji publicznej. Prawem skarżącego było przedkładanie istotnych w jego ocenie dokumentów i dowodów potwierdzających jego ocenę sytuacji faktycznej, natomiast zadaniem organu było odniesienie tych dowodów i dokumentów do norm prawnych i podjęcie rozstrzygnięcia.
W ocenie składu orzekającego organy administracji publicznej nie dopuściły się takich naruszeń obowiązujących regulacji prawnych, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Przyjdzie zauważyć, że organ odwoławczy w ramach własnego postępowania dokonał korekt działań organu pierwszej instancji, a tym samym w sposób skuteczny usunął występujące ułomności w działaniu tego organu. Mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przyjdzie stwierdzić, że takie działanie organu wyższego stopnia jest prawidłowe i wynikające z treści obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom formułowanym w skardze organ odwoławczy w sposób czytelny i przejrzysty wskazał na motywy, którymi się kierował i przedstawił w sposób wyczerpujący argumentację, która legła u podstaw podjętego przez niego rozstrzygnięcia. Nie jest trafny zarzut wybiórczego traktowania dowodów i podejmowanie rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów.
Podniesiony w skardze zarzut naruszenia postanowień art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie jest trafny, ponieważ w rozpoznawanej sprawie przepis ten nie został naruszony. Podkreślić należy, że w okresie objętym decyzją organu pierwszej instancji i utrzymanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego dochody rodziny skarżącego przekraczały przewidziane w tym przepisie kryterium dochodowe uprawniające na przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.
Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 wyżej wymienionej ustawy należało skargę oddalić.