Uzasadnienie
Decyzją z dnia 8 lutego 2023 r. nr[...], Wójt Gminy G. (dalej: "organ I instancji"), na podstawie art. 2 ust. 1, ust. 2, ust. 3a-3e, ust. 6, ust. 16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz.141) - dalej: "u.d.w." oraz art. 10 i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego (ówcześnie t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", odmówił M. N. (dalej: "strona" lub "skarżący") świadczenia w formie dodatku węglowego.
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 23 listopada 2022 r. wpłynął do organu I instancji wniosek strony o wypłatę dodatku węglowego. Strona wskazała, że mieszka w budynku, w którym głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe. Jak ustalił organ, z deklaracji z dnia 27 kwietnia 2022 r. do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (dalej: "CEEB"), dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, że do ogrzewania domu służy kocioł na paliwo stałe opalany węglem, drewnem, pelletem lub innym rodzajem biomasy. W dniu 3 stycznia 2023 r. organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy i ustalił, że w budynku jednorodzinnym znajduje się jedno współdzielone źródło ciepła wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków. oraz funkcjonują dwa gospodarstwa domowe – jedno na parterze, a drugie na piętrze budynku. Z uwagi jednak na fakt, że wnioskodawczyni nie podjęła próby ustalenia odrębnego adresu organ I instancji przyjął, że strona nie tylko nie udowodniła, że do końca listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania ale wskazała, że nie podejmowała w tym zakresie żadnych czynności.
W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") strona wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia i wyjaśniła dlaczego w jej ocenie nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu zamieszkania dla jej gospodarstwa domowego.
Kolegium po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr SKO.PSW/41.5/1735/2023/5674, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania przed organem I instancji. Następnie przywołał brzmienie przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Podkreślił, że przepis art. 2 ust. 3c u.d.w. uzależnia przyznanie dodatku węglowego w trybie opisanym w art. 2 ust. 3d u.d.w., od podjęcia przez stronę dodatkowych czynności związanych ustaleniem odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach. Brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. otwiera dopiero stronie drogę do przyznania dodatku węglowego w trybie opisanym w przepisie art. 2 ust. 3d ustawy. Ponieważ obowiązkiem strony było podjęcie czynności w tym kierunku, a strona nie podjęła żadnych kroków, tym samym nie może otrzymać dodatku węglowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu administracyjnego w Gliwicach skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego - art. 2 ust. 3a, 3b i 3c u.d.w. oraz prawa procesowego - art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w trybie art. 119 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentacje prawną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej. Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.
W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Kolegium z dnia 5 kwietnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji.
Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, a w szczególności art. 2 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Ustawodawca mocą art. 50 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1967, obowiązującego od 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził w art. 3 regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236) rozszerzono ww. regulację o kolejne zapisy.
Stosownie do treści art. 2 ust. 9 u.d.w. wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Wnioski o wypłatę dodatku węglowego złożone po dniu 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania (ust. 10).
Zauważyć należy, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (art. 2 ust. 15 u.d.w.).
Jak stanowi art. 2 ust. 15a u.d.w. (dodany łącznie z ust. 15b-15e do ustawy na mocy art. 50 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw - Dz.U. z 2022 r., poz. 1967), dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności:
- 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519);
- 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie:
- a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, 1265 i 2140),
- b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 i 2140),
- c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202, 1692 i 2687),
- d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561 i 2456);
- 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191).
W myśl art. 2 ust. 15b u.d.w., jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c u.d.w.). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d u.d.w.).
Jak stanowi art. 2 ust. 16 u.d.w., przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji.
Przywołane przepisy prawa określają szczegółowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dodatku węglowego. Postępowanie to wszczynane jest co do zasady na wniosek strony, ale także w niektórych przypadkach może być wszczęte z urzędu (art. 2 ust. 15f u.d.w.).
W świetle przywołanych przepisów, nie może budzić wątpliwości, że informacje podane we wniosku o przyznanie dodatku węglowego muszą zostać zweryfikowane przez organ gminy przed wypłatą dodatku węglowego (potwierdzoną informacją o przyznaniu tego dodatku kierowaną do wnioskodawcy), bądź też przed podjęciem decyzji o odmowie przyznania dodatku węglowego.
W orzecznictwie podkreśla się, że kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, iż ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2023 r., II SA/Gl 474/23). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.
Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy wynika, że deklaracja dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw CEEB) została złożona przez skarżącą w dnu 27 kwietnia 2022 r. Skarżąca złożyła następnie wniosek o wypłatę dodatku węglowego w dniu 23 listopada 2022 r.
W wywiadzie środowiskowym z dnia 3 stycznia 2023 r. pracownik organu I instancji stwierdził, że skarżąca mieszka na parterze budynku, gdzie zamieszkuje wspólnie z inną osobą. W budynku pod wskazanym wyżej adresem znajdują się dwa gospodarstwa domowe. Budynek ogrzewany jest wspólnym źródłem ciepła tj. kotłem na paliwo stałe. Wywiad środowiskowy potwierdził, że skarżąca prowadzi odrębne gospodarstwo domowe w odrębnym lokalu. Ponadto strona oświadczyła w dniu 3 stycznia 2023 r. na urzędowym formularzu, że nie podjęła kroków formalnych do nadania odrębnego adresu dla jej lokalu. Organy obu instancji odmówiły wypłaty dodatku węglowego z uwagi na fakt, że skarżąca nie podjęła kroków formalnych w celu nadania adresu dla lokalu, w którym mieszka.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o dodatku węglowym.
Dodatek węglowy przysługuje na gospodarstwo domowe rozumiane jako gospodarstwo umiejscowione pod tym samym adresem. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 3a u.d.w. w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania znajduje się więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. W ust. 3c do 3e ustawodawca wprowadził wyjątek od tejże zasady. Zgodnie z art. 2 ust. 3c u.d.w. w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. Tak więc wyjątek ten odnosi się między innymi do sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy źródło ciepła jest współdzielone.
Konieczne jest jednak faktyczne istnienie pod jednym adresem odrębnych lokali. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 11 października 2017 r. (sygn. akt: II OSK 2920/16) lokal posiada cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca.
W takiej sytuacji na podstawie art. 2 ust. 3d u.d.w., a więc istnienia odrębnych gospodarstw w odrębnych lokalach pod tym samym adresem, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy dla każdego odrębnego gospodarstwa domowego z osobna w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił dodatkowo wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Procedura ta w niniejszej sprawie została zastosowana przez organ I instancji i w jej wyniku stwierdzono, że skarżąca prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, w odrębnym lokalu do którego należy odrębna kuchnia, łazienka i dwa pokoje.
W odniesieniu do braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach – sama skarżąca przyznała, że nie podjęła kroków celem prawnego wyodrębnienia ich lokalu. Takie oświadczenie skarżąca złożyła w dniu 3 stycznia 2023 r. na formularzu przygotowanym przez organ. W odpowiedzi na to oświadczenie organ I instancji zaniechał wezwać skarżącą o wykazanie, czy jej gospodarstwo domowe zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe we wskazanym wyżej terminie, ustalenie odrębnego adresu. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się bowiem, że zaistnienie tej okoliczności może być potwierdzone oświadczeniem o niemożliwości ustalenia w terminie do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu. Pomimo braku wezwania, strona pismem z dnia 1 lutego 2023 r. skierowała do organu I instancji oświadczenie, w którym wyjaśniła dlaczego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu zamieszkania dla prowadzonego przez nią i jej matkę gospodarstwa domowego. Niestety oba organy orzekające w sprawie nie uwzględniły tego faktu.
Organy orzekające w sprawie podjęły działania zmierzające do sprawdzenia stanu faktycznego pod kątem ziszczenia się przesłanek określonych w art. 2 ust. 3c u.d.w., ale dokonały nieprawidłowej jego wykładni co doprowadziło w konsekwencji również do naruszenia obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uwzględni stanowisko sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku.