Uzasadnienie
Rada Miejska w Żywcu w dniu 30 kwietnia 2009 r. podjęła uchwałę Nr XLI/328/V/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu "Działów Zadzielskich" w Dzielnicy Moszczenica w Żywcu.
Pismem z dnia 30 czerwca 2010 r. skargę na powyższą uchwalę złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W. W. i W. L., będącymi współwłaścicielami działek nr [...] i [...], objętych planem.
Skargę poprzedzono bezskutecznym wezwaniem Rady Miejskiej w Żywcu z do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą dnia 27 kwietnia 2010 r. W wezwaniu skarżący podnieśli, iż uchwała Rady w sposób rażący narusza ich prawa. Wedle załącznika mapowego do planu przedmiotowe działki znajdują się w terenie oznaczonym symbolem ZP (zieleń parkowa) i przylegają bezpośrednio do ulicy. Zostały jednak wyłączone z terenu oznaczonego symbolem MN3 (zabudowa mieszkaniowo-rekreacyjna) z całego kompleksu działek.W ocenie wzywających stało się to z tego względu, że mieszkają poza terenem Żywca.
Uchwałą z dnia 31 maja 2010 r. Nr LVII/490/2010 Rada Miejska w Żywcu uznała za bezzasadne powyższe wezwanie podnosząc, iż procedura planistyczna została przeprowadzona zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów prawa. W szczególności zaś wskazuje na wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu w dniu 17 grudnia 2008 r. i związana z tym możliwość wnoszenia uwag i wniosków przez zainteresowanych. Skarżący takich uwag i wniosków nie składali. Ponadto, dokumentacja dotycząca planu została pozytywnie oceniona przez Wojewodę Śląskiego czego wyrazem było ogłoszenie planu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym w dniu 19 czerwca 2009 r.
Zakwestionowanej uchwale skarżący zarzucają dowolne i nieuprawnione utworzenie obszaru zieleni parkowej na działkach stanowiących ich współwłasność.Tereny oznaczone symbolem MN3 są aktualnie terenami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniowo-rekreacyjną, za wyjątkiem działek skarżących.
W odpowiedzi na skargę z dnia 22 lipca 2010 r. Rada Miejska w Żywcu wniosła o jej oddalenie, przy czym odpowiedź ta dotyczyła uchwały Rady z dnia 31 maja 2010 r. Nr LVII/490/2010 w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Rady, tego rodzaju uchwała ma charakter czysto informacyjny i nie jest aktem wymienionym w art. 3 § 2 pkt. 6 p.p.s.a., podlegającym zaskarżeniu do Sądu.
Wobec wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia skarżący zostali wezwani do jego sprecyzowania w dniu 4 sierpnia 2010 r. Pismem z dnia 17 sierpnia 2010 r. wyjaśnili, iż wniesiona skarga dotyczyła uchwały Rady Miejska w Żywcu z dnia 30 kwietnia 2009 r. Nr XLI/328/V/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (w tym: aktem prawa miejscowego), może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Wobec tego, w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest ocena dopuszczalności drogi sądowej w przedmiotowej sprawie oraz zbadanie dopuszczalności zaskarżenia kwestionowanego aktu. W świetle postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. o dopuszczalności drogi sądowej decyduje kwalifikacja tego aktu jako uchwały z zakresu administracji publicznej podjętej przez organ gminy, natomiast przesłankami dopuszczalności zaskarżenia będą wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnieni, zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz legitymacja skargowa podmiotu inicjującego postępowanie sądowo administracyjne.
Nie budzi wątpliwości w świetle art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: u.p.z.p., iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu prawa miejscowego.
Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do organu planistycznego.
Ocena legitymacji skarżących do zaskarżenia aktu prawa miejscowego następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).. Przepis art. 101 u.s.g. przyznaje legitymację skargową podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wskazanymi aktami. Zatem nie chodzi tutaj jedynie o oddziaływanie na interes prawny (uprawnienie), ale o stan dalej idący, polegający na takim oddziaływaniu, które powoduje jego naruszenie. Dokonując oceny tej kwestii należy sięgnąć do przepisów prawa materialnego, z których interes prawny, uprawnienie oraz ich naruszenie może zostać wywiedzione, przy czym w grę mogą wchodzić także przepisy prawa cywilnego.
Skarżący są współwłaścicielami działek nr [...] i [...], objętych kwestionowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu "Działów Zadzielskich" w Dzielnicy Moszczenica w Żywcu uchwalonym przez Radę Miejską w Żywcu w dniu 30 kwietnia 2009 r., Nr XLI/328/V/2009, dalej m.p.z.p. Przedmiotowe działki znajdują się w terenie oznaczonym symbolem ZP (zieleń parkowa), co w świetle postanowień planu wyłącza możliwość lokalizacji na nich jakichkolwiek trwałych obiektów kubaturowych (§ 13 ust. 3 pkt. 1 m.p.z.p.). Przylegają bezpośrednio do projektowanej w planie drogi publicznej, inaczej jednak niż działki znajdujące się w tym samym kompleksie zostały wyraźnie wyłączone z terenu oznaczonego symbolem MN3. Na terenach oznaczonych symbolem MN3 plan dopuszcza w szczególności lokalizację budynków mieszkalno-rekreacyjnych (letniskowych) lub zespołu budynków (§ 11 ust. 1 pkt. 1 m.p.z.p.).
W ocenie Sądu skarżący podnosząc jednak, że zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia istotnie ograniczające możliwość korzystania z nieruchomości do nich należących, wykazali naruszenie uprawnień właścicielskich.
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 grudnia 2010 r., II SA/Kr 915/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych)
W świetle art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości (art. 6 ust. 1). Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy przy tym do zadań własnych gminy (art. 3 ust.
- 1) i określane jest w literaturze i orzecznictwie właśnie władztwem planistycznym gminy.
Gmina w ramach władztwa planistycznego poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu może kształtować i ograniczać własność w granicach prawa w związku z koniecznością realizacji celów publicznych, w tym zapewnienia ładu przestrzennego. Należy mieć jednak na uwadze, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega również interes indywidualny. Nie może ulegać wątpliwości, że przekroczenie granic władztwa planistycznego występuje w sytuacji, gdy wobec nieruchomości przyjęto rozwiązania planistyczne ingerujące w prywatną własność i jest to uzasadnione okolicznościami, które pozostają w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi wobec innych terenów, bez jednoczesnego wykazania istotnych odmienności tych terenów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2010 r., II OSK 1070/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Zasadniczą granicą wyznaczającą zakres władztwa planistycznego gminy jest istota prawa własności, wyrażają się w tym że w ramach każdego prawa można wyodrębnić pewne elementy podstawowe (rdzeń, jądro), bez których takie prawo w ogóle nie będzie mogło istnieć (Z.Niewiadomski (red), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2008, s. 59).
Do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r, nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części, nawet znacznej, atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności o ile będzie się mieściło w ramach władztwa planistycznego gminy. Władztwo to nie jest bowiem niczym nie ograniczone i powinno uwzględniać m.in. konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP) w traktowaniu uczestników procesu planistycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2010 r., II OSK 1070/10, cyt. wyżej) oraz zasadę proporcjonalności w ważeniu interesu publicznego i interesów indywidualnych (wyrok WSA w Gliwicach z 31 sierpnia 2009 r., II SA/Gl 183/09, LEX nr 570).
W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżących należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżących ustalenia planu nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym im prawem własności. Skarżący mogą rozporządzać tą nieruchomością i korzystać w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez zaskarżone ustalenia uchwały Rady Miejskiej w Żywcu. Z całą pewnością jednak doszło do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności.
W związku z powyższym należy w pierwszej kolejności rozważyć właśnie kwestię zasadności ograniczenia prawa własności nieruchomości przysługującego skarżącym w ramach władztwa planistycznego gminy w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
W ocenie składu orzekającego, przyjęcie dla działek stanowiących przedmiot współwłasności skarżących funkcji ZP, w części zlokalizowanej od projektowanej drogi publicznej, odmiennie niż na nieruchomościach sąsiednich, dla których przyjęto funkcje MN3 w części od projektowanej drogi publicznej, nie znajduje żadnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę, jak również w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszeń prawa Rada Miejska w Żywcu nie wskazuje żadnych argumentów, które przemawiałyby na rzecz przyjętego rozwiązania. Tym samym przyjąć trzeba, iż postanowienia planu we wskazanej części zostały podjęte z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy ze względu na brak uzasadnienia wynikającego z interesu publicznego dla wprowadzonych ograniczeń.
Jednocześnie naruszają one zasadę równości, ze względu na nieuzasadnione traktowanie skarżących inaczej (gorzej), aniżeli właścicieli działek pozostających w sąsiedztwie oraz zasadę proporcjonalności, ze względu na nieuzasadnioną niczym ingerencję w prawo własności nieruchomości.
Jak podniesiono wyżej, stosownie do art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu, bądź istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Tryb procedury uchwalenia planu odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania planu wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 listopada 2009 r., IV SA/Po, 438/09, Lex nr 576135).
Wykazane wyżej naruszenie prawa, polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego przysługującego gminie poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości, uznać przyjdzie za naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., godzą bowiem w merytoryczne wartości i wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez gminę.
Ze względu na przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, którym jest uchwała Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 30 kwietnia 2009 r. Nr XLI/328/V/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu "Działów Zadzielskich" w Dzielnicy Moszczenica w Żywcu sąd uznał za stosowne skorzystanie z uprawnień określonych w art. 134 p.p.s.a. i wyszedł poza granice skargi dokonując także oceny zgodności z prawem postanowień planu w odniesieniu do działki nr 3480/1, znajdującej się w identycznej sytuacji, jak działki skarżących.
Zaskarżona uchwała w części określonej symbolem ZP obejmującej działki o numerach [...],[...] i [...] na obszarze przekraczającym linię rozgraniczającą tereny oznaczone symbolami ZP i MN3 dla działek sąsiednich została podjęta z przekroczeniem uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gminy z tej racji, iż w sposób sprzeczny z zasadą proporcjonalności oraz zasadą równości ogranicza uprawnienia właścicielskie właścicieli przedmiotowych działek.
Wprowadzenie tak daleko idących ograniczeń w zagospodarowaniu terenu w tej jednostce planu nastąpiło zatem z naruszeniem interesu prawnego skarżącego wynikającego z przysługującego mu prawa własności do położonych na tym terenie działek. Skoro jak wykazano wyżej nastąpiło to jednocześnie z przekroczeniem przysługującego Gminie Żywiec władztwa planistycznego, tym samym z naruszeniem zasad uchwalania planu zagospodarowania to należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części określającej symbolem ZP działki o nr [...],[...] i [...] na obszarze przekraczającym linię rozgraniczającą tereny oznaczone symbolem ZP i MN3 określoną dla działek sąsiednich, w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W związku z treścią art. 61 § 2 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Sąd nie orzekł na podstawie art. 157 tej ustawy (stwierdzono bowiem nieważność obowiązujących przepisów prawa miejscowego).