Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (SKO, organ II instancji) decyzją dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. N. od decyzji Prezydenta Miasta C. (dalej: Prezydent, organ I instancji) z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego część działek ewidencyjnych nr 1 i 2 z obrębu [...] R., położonych w C. przy ul [...], dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie ośmiu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 53, art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1 i ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293- dalej "u.p.z.p."), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.- dalej "K.p.a.") - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Z uzasadnienia ww. decyzji Kolegium wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W wyniku rozpoznania wniosku z dnia 23 marca 2020 r. inwestora J. N., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta C. wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej na wstępie inwestycji.
W uzasadnieniu decyzji SKO przedstawiło przebieg postępowania według chronologii zdarzeń oraz regulacje prawne.
Następnie SKO wskazało, iż z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy na rzecz inwestora, albowiem warunek wynikający z u.p.z.p. w zakresie obsługi komunikacji przedmiotowej inwestycji (art.61 ust.1 pkt 2) nie został spełniony, nie ma więc możliwości wydania decyzji zgodnie ze złożonym wnioskiem wobec braku łącznego spełnienia wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ I instancji odstąpił od analizowania pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. odwołując się przy tym do orzecznictwa sądu administracyjnego, w świetle którego brak spełnienia któregoś z warunków wyszczególnionych w powołanym przepisie, czyni niecelowym badanie dalszych z nich.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor wskazując, że działka planowanej inwestycji jest położona bezpośrednio przy drodze publicznej - ul. [...]. Stwierdził, że na tej podstawie organ I instancji winien stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie została spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Nieistotne przy tym są wywody organu I instancji w zakresie wskazania przez inwestora we wniosku obsługi komunikacyjnej przez działki nr 3, 4 i 5. Inwestor wskazał organowi alternatywny dostęp do drogi, który w żaden sposób nie wyłącza pierwszego. Inwestor stwierdził, że objęta wnioskiem inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a więc nie było podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie i wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W wyniku rozpoznania przedmiotowego odwołania Kolegium uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
SKO podkreśliło, że na gruncie rozpatrywanej sprawy szczególna uwagę zwrócić należy na wymienioną w art. 61 ust 1 pkt 2 u.p.z.p. przesłankę warunkującą uzyskanie przez inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przyszłej inwestycji tj. aby teren inwestycji miał dostęp do drogi publicznej. Wskazana ustawa precyzuje przy tym, że przez dostęp do drogi publicznej rozumieć należy bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Kolegium po dokonaniu analizy akt sprawy doszło do przekonania odnosząc się do działek nr 5, 4 i 3, że właściciele przylegających do nich działek 6, 7, 8, 9, 10 mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Nadto działki 5, 4 i 3 stanowią drogę wewnętrzną.
SKO uznało za nieuprawnione działanie organu I instancji, który na etapie ustalania warunków zabudowy dokonał badania stosunków własnościowych działek, przez które ma być zapewniony dostęp do drogi publicznej dla przedmiotowej inwestycji. Stwierdziło, że są to uprawnienia organu właściwego do udzielenia pozwolenia na budowę. Uznało za nie mające znaczenia w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, podnoszony przez uczestników postępowania fakt prowadzonego przed Sądem Rejonowym w C. postępowania w sprawie częściowego zniesienia współwłasności działki nr 5. SKO zwróciło uwagę, że w aktach sprawy brak jest analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 u.p.z.p., jak również wskazania przez osobę uprawniona wymaganych przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588- dalej "rozporządzenie") danych określonych w jego § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8. Dlatego też Kolegium stwierdziło, że nie ma podstaw do zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. o co wnioskował inwestor.
Podzieliło natomiast wniosek pełnomocnika inwestora o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p, a następnie po zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu, podjąć stosowna decyzję.
Od decyzji SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniesiony został sprzeciw przez L. B., M. B. i R. J. (skarżący). Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść decyzji, a to art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanej do zastosowania tego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez SKO. W związku z powyższym wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu sprzeciwu nie zgodzili się ze stanowiskiem SKO, jakoby organ I instancji dokonał nieuprawnionego badania stosunków własnościowych przedmiotowych działek. W tym zakresie podnieśli, że dostęp do drogi publicznej winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Musi też zapewnić faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Ma to być dostęp realny. Podkreślili, że inwestor nie dysponuje w tym zakresie ich zgodą. Wskazali dalej na obowiązki organu wynikające z zasad prowadzenia postępowania, które to winny być przestrzegane w każdym postępowaniu administracyjnym. Zauważyli, że inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie wskazał, że teren planowanej przez niego inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej kategorii gminnej, a wskazywał na dostęp pośredni.
W ocenie skarżących wobec powyższego inwestor powinien złożyć nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy z powołaniem się na dostęp bezpośredni. Skarżący opisali szeroko sposób prowadzenia postępowania przez organ I instancji podkreślając, że było ono prowadzone w sposób prawidłowy i to wobec faktu, że w kontekście przywołanego przez nich orzecznictwa inwestor nie ma realnego dostępu do drogi publicznej.
W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., - dalej: "p.p.s.a.").
Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 2017, poz. 935, dalej "ustawa nowelizująca"), na podstawie której w dziale III p.p.s.a. po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a).
Zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Ustawodawca zatem wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie:
- 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów K.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,
- 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Jednocześnie zaakcentować należy użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika "a", który wskazuje na kumulatywne spełnienie przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji.
Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasatoryjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasatoryjnej.
Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd zauważa, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu SKO jasno wskazało iż materiał dowodowy zgromadzony w aktach nie jest kompletny, ani wystarczający do tego, aby ustalony stan faktyczny sprawy zestawić z regulacją prawa materialnego, która stanowi podstawę do rozstrzygnięcia sprawy o ustaleniu warunków zabudowy.
Kolegium słusznie zwróciło uwagę na następujące nieprawidłowości w postępowaniu przed organem I instancji:
1.wadliwe uznanie przez organ I instancji, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej,
- 2. bezpodstawne badanie stosunków własnościowych na gruncie, w konsekwencji wkroczenie w kompetencje organów nadzoru budowlanego,
- 3. brak analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.
- 4. brak wskazania przez osobę uprawniona wymaganych przez przepisy rozporządzenia danych określonych w § 4 - § 8.
Wbrew zarzutom skargi Sąd podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to bowiem zagadnienia, która podlegają ocenie i badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie, jak wyżej, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób (por. min. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2199/13, LEX nr 2089926). Zaznaczyć należy, że na tym etapie postępowania ważna jest jedynie okoliczność, że droga w istocie istnieje, a w konsekwencji, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej.
Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd zauważa, że akta administracyjne potwierdzają prawidłowość zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 K.p.a. w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji dopuścił się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego, przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie doszło do sytuacji, w której organ I instancji przeprowadził postępowanie w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Należy się zatem zgodzić, że zaistniały obiektywne przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez organ odwoławczy, których nie można było usunąć w trybie art. 136 K.p.a., zaś rozstrzyganie co do meritum na tym etapie było przedwczesne. Usunięcie przez Kolegium tak szerokiego zakresu niedociągnięć naraziłoby organ odwoławczy na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, bowiem części z tych ustaleń jeszcze nigdy nie poczyniono.
Tym samym zarzuty podnoszone w sprzeciwie są niezasadne. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem aktem poprzedzającym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie którego możliwe jest legalne rozpoczęcie procesu inwestycyjnego. Decyzja ta jest zatem pewnego rodzaju promesą budowlaną o charakterze generalnym, co do zasady wydawaną na przyszłość, dla zamierzeń dopiero planowanych.
Mając powyższe na względzie uznać należało, że SKO zasadnie zastosowało art. 138 § 2 K.p.a., uznając, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.