Uzasadnienie
Pismem z dnia 8 września 2021 r. E. P. (dalej: "strona" lub "skarżąca") wystąpiła do Prezydenta Miasta S. (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem P. P. Organ I instancji decyzją z dnia 16 listopada 2021 r. nr [...] odmówił przyznania przedmiotowego świadczenia wskazując, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności męża strony, natomiast znaczny stopień niepełnosprawności istnieje od [...] r. tj. od ukończenia przez niego 60-tego roku życia. Tym samym niepełnosprawność męża strony nie powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto strona jest uprawniona do pobierania emerytury co wyklucza możliwość przyznania jej prawa doświadczenia pielęgnacyjnego.
Od tej decyzji odwołała się Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając organowi I instancji naruszenie:
- - przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) – dalej: "u.ś.r.", z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygn. akt K 38/13, został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.,
- - przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez błędne uznanie, że pobieranie przez stronę świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium) decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3898/2021/17879/LZ uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z dnia 23 lutego 2022 r. nr [...] organ I instancji ponownie odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad mężem. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że w trakcie postępowania strona została poinformowana, iż zgodnie z art. 17 ust.
5. u.ś.r. nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji kiedy wnioskodawca jest uprawniony do emerytury a strona nie zrezygnowała z tego świadczenia. Ponadto wskazał na treść orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. nr [...] z dnia 08.03.2022 r. z którego wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność męża strony.
Strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika odwołała się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "Kolegium") zarzucając jej błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez stronę emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium w konsekwencji rozpatrzenia odwołania utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium przywołało niesporny stan faktyczny sprawy, przytoczyło brzmienie art. 17 u.ś.r. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące art.17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. W wyniku analizy orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że w całości podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 października 2020r., sygn. akt; II SA/Gl 576/20. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska przez Kolegium było uznanie, że organ I instancji dopełnił wymaganych prawem czynności, które umożliwiały stronie podjęcie decyzji co do tego, czy będzie dalej pobierała emeryturę czy też zawiesi prawo do emerytury. Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się, zawiadomienie organu I instancji o wszczęciu postępowania administracyjnego nr [...] z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. akt [...], w którym Prezydent poinformował stronę, iż w sytuacji pobierania emerytury świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, dlatego też strona ma możliwość wyboru świadczenia tj. możliwość zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia organowi I instancji stosownej decyzji w tym zakresie.
W odpowiedzi na zawiadomienie strona poinformowała, iż zawieszenie wypłaty przyznanej emerytury stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadzało w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy organ I instancji wyda decyzję, przyznając prawo świadczenia pielęgnacyjnego i umożliwi płynne przejście z systemu świadczenia emerytalnego do systemu świadczeń rodzinnych. W konsekwencji takich ustaleń Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i strona, z uwagi na pobieraną emeryturę, nie może otrzymywać świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, działając przy pomocy profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skarżąca i zarzuciła jej naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.:
- a. art. 77 § 1 w zw. z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2021 r, poz. 735 ze zm.) – dalej: "k.p.a" poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego w sprawie, które wynikło z naruszenia prawa materialnego wskazanego powyżej, tzn. poprzez niewezwanie strony do zawieszenia przysługującego jej prawa do emerytury mimo spełnienia pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz niezapewnienie strony o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego po zawieszeniu przez nią prawa do emerytury;
- b. art. 136 § 1 k. p. a. poprzez nieuzupełnienie braków w postępowaniu dowodowym organu I instancji w uzupełniającym postępowaniu dowodowym w trakcie postępowania odwoławczego.
W konsekwencji zgłoszonych zarzutów skarżąca wniosła o:
- 1. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.";
- 2. Uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu 1 instancji i przekazanie sprawy organowi i instancji do ponownego rozpoznania;
- 3. Zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że informacja o możliwości zawieszenia prawa do świadczenia emerytalno-rentowego powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Stanowisko takie szeroko akceptowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych na co skarżąca powołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych zarówno WSA jak i NSA.
W ocenie skarżącej nie tylko powinna mieć możliwość wyboru świadczenia jakie chce pobierać, ale również powinna zostać przez organ prowadzący postępowanie wprost poinformowana o spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz o tym, iż aktywnie pobierane przezeń prawo do świadczenia emerytalno-rentowego jest jedyną przeszkodą stojącą na drodze do przyznania jej prawa do wnioskowanego świadczenia. Wówczas w przypadku wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie jego wypłaty złożonym do właściwego organu emerytalno-rentowego i po przedłożeniu prawomocnej decyzji zawieszającej wypłatę świadczenia emerytalno-rentowego winno jej zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, tj. zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje;
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 poz. 137) wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji uzasadnia uwzględnienie skargi, a jedynie takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
Przepisem prawa o podstawowym znaczeniu dla rozpatrywanej sprawy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli:
"1) osoba sprawująca opiekę:
- a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,".
W sprawie jest bezspornym, iż skarżąca pismem z dnia 8 września 2021 r. wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mając ustalone prawo do emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, która była jej faktycznie wypłacana.
Z akt sprawy wynika, że mąż skarżącej, jak wynika z treści orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. nr [...] z dnia 08.03.2022 r., jest osobą zaliczoną do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Daty jego niepełnosprawności nie da się ustalić, natomiast znaczny stopień niepełnosprawności istnieje od [...] r. tj. od ukończenia przez niego 60-tego roku życia. Z przeprowadzonego przez organ I instancji wywiadu środowiskowego wynika, że niepełnosprawny mąż skarżącej jest osobą leżącą, pieluchowaną, cewnikowaną i wymaga całodobowej, pełnej opieki. Z ustaleń organu I instancji wynika, że skarżąca zapewnia choremu stałą, nieprzerwaną opiekę od 5 lat.
Z materiału dowodowego sprawy wynika, na co powołały się organy orzekające w sprawie, że strona w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (wezwaniu) z dnia 12 grudnia 2021 r. została pouczona o prawie do zawieszenia prawa do świadczenie emerytalnego i skutkach takiego zawieszenia. Skarżąca w swojej odpowiedzi z dnia 17 stycznia 2022 r. skierowanej do organu I instancji w reakcji na zawiadomienie (wezwanie), oświadczyła, że jest gotowa do zawieszenia emerytury jednak w przypadku zapewnienia przez organ szybkiego przejścia z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych i powołała się na stan niepewności związany z brakiem informacji po stronie tego organu co do spełnienia przez nią wszystkich innych przesłanek wynikających z art. 17 u.ś.r. W treści pisma strona powołała orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzających jej stanowisko.
Sąd zwraca uwagę na fakt, że na organie administracji przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalnego ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn, niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r., wezwanie nie powinno być do strony kierowane.
W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej czy też niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna lub niepodejmowaniem przez niego pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w cyt. przepisie. Ocena tego warunku wymagała zweryfikowania przez organ administracji obiektywnej zdolności strony do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz ustalenie, że z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym mężem, nie ma ona takiej możliwości. Organ I instancji nie zareagował na pismo skarżącej stanowiące jej odpowiedź na zawiadomienie (wezwanie) organu z dnia 12 grudnia 2021 r. i nie poinformował jej wprost czy spełnia wszystkie przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z wyjątkiem negatywnej przesłanki związanej z prawem do emerytury.
W konsekwencji wydał decyzję odmawiającą przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Błąd organu I instancji naprawił jednak organ II instancji, który orzekając merytorycznie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że w jego ocenie "organ pierwszej instancji dopełnił wymaganych prawem czynności, które umożliwiały stronie podjęcie decyzji co do tego, czy będzie dalej pobierała emeryturę - wówczas świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje czy też zawiesi prawo do emerytury i wówczas świadczenie pielęgnacyjne zostanie wypłacane." Takie stanowisko organu odwoławczego zdaniem Sądu było w pełni uzasadnione, ponieważ z materiału dowodowego sprawy zebranego przez organ I instancji wynika, że fakt opieki skarżącej nad mężem nie budził wątpliwości organu, a ustalony stan jego zdrowia uniemożliwił jej skutecznie podejmowanie jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Opieka skarżącej nad mężem była i jest wykonywana całodobowo i trwa nieprzerwanie od 5 lat.
W ocenie sądu, w świetle tak ustalonego i bezspornego stanu faktycznego sprawy, organ I instancji kierując do skarżącej wezwanie w dniu 12 grudnia 2021 r. dokonał oceny wszystkich innych przesłanek warunkujących przyznanie jej prawa doświadczenia pielęgnacyjnego.
Z przebiegu kontrolowanego postępowania wynika, że istota sporu dotyczyła wykładni przywoływanego już wielokrotnie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. aczkolwiek Kolegium w zaskarżonej decyzji przychyliło się ostatecznie do stanowiska zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 października 2020r., sygn. akt. II SA/Gl 576/20. Również Sąd orzekający w sprawie podziela to stanowisko.
W ocenie Sądu, w obecnych realiach pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zdaniem Sądu bezspornym jest, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury z ZUS wypłacanej jej w wysokości 1279,49 zł miesięcznie, tj. w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, które na dzień złożenia wniosku przysługiwało w kwocie 1.971 zł miesięcznie. Organy orzekające w sprawie dopełniły obowiązków informacyjnych związanych ze wskazaniem skarżącej możliwości wyboru świadczenia dla niej korzystniejszego. Strona nie skorzystała z tej możliwości.
Na marginesie rozpatrywanej sprawy Sąd zauważa, że ważną rolę w budowaniu świadomości prawnej osób starszych, opiekunów osób niepełnosprawnych i obrony ich praw powinni pełnić profesjonalni pełnomocnicy - adwokaci i radcy prawni. W świetle regulacji 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przedłużanie postępowania w sprawach o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania przez wnioskodawcę świadczenia emerytalno-rentowego, prowadzi w konsekwencji do uzyskania przez osoby uprawnione tego świadczenia z wielomiesięcznym opóźnieniem, bez możliwości ubiegania się o nie wstecznie tj. od momentu złożenia wniosku. Jedyną bowiem możliwością uzyskania wyższego w danym momencie świadczenia pielęgnacyjnego niż otrzymywane świadczenie emerytalno-rentowe jest zawieszenie prawa do emerytury czy renty. Z tą chwilą organy administracji mogą dopiero, zgodnie z dominującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, przyznać osobie wnioskującej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy nie dopuściły się istotnego naruszenia prawa, które uzasadniałoby ich eliminację z obiegu prawnego i orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a jak w sentencji.