Uzasadnienie
Wydaną na wniosek A. G. i A. C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wójt Gminy P. w oparciu o postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa budynku inwentarskiego – kurnika na [...] sztuk w miejscowości K. na działce nr A. Wnioskiem z dnia [...]r. A. i A. C. zwrócili się do Starosty K. o udzielenie im pozwolenia na budowę kurnika dla [...] sztuk brojlerów wraz z obiektami towarzyszącymi na wskazanej wyżej działce. Do wniosku dołączyli wymagane dokumenty, w tym wydaną przez Wójta Gminy P. decyzję ustalającą warunki zabudowy.
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wskazując w uzasadnieniu m.in., iż podjęte rozstrzygnięcie jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy.
W dniu [...]r., na żądanie W. i K. J., Wójt Gminy P. postanowieniem nr [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie decyzji o warunkach zabudowy podając w uzasadnieniu, iż wnioskodawcy nie brali udziału w prowadzonym postępowaniu pomimo, że są właścicielami sąsiedniej nieruchomości.
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta K. odmówił natomiast W. i K. J. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. i A. C. pozwolenia na budowę przedmiotowego kurnika. W uzasadnieniu Starosta K. podniósł, iż nieruchomość należąca do małżonków J. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym poprawnie nie zostali oni w trakcie postępowania uznani za jego strony.
W wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania w sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wójt Gminy P. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...]r. Po rozpoznaniu wniesionego przez W. i K. J. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło jednak zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną, a także decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...]r. i orzekło o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji projektowanego kurnika. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż niewątpliwym jest, że w toczonym w roku [...]postępowaniu bez własnej winy nie brali udziału właściciele sąsiedniej nieruchomości co uzasadnia uchylenie kończącej wówczas postępowanie decyzji administracyjnej. Umorzenie postępowania w sprawie stało się natomiast konieczne albowiem podjęcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest dopuszczalne jedynie przed zrealizowaniem obiektu, nie można zatem wydać jej w odniesieniu do inwestycji już zrealizowanej.
W konsekwencji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Starosta K. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego kurnika (czego uprzednio, na wniosek W. i K. J. odmówił był decyzją z dnia [...]r.). Następnie wydaną w wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta K. uchylił ostateczną decyzję udzielającą A. i A. C. pozwolenia na budowę i umorzył prowadzone w tej sprawie postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż uchylenie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wynika z faktu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy (w oparciu o którą pozwolenie na budowę zostało udzielone) natomiast konieczność umorzenia postępowania wynika z faktu zrealizowania już przedmiotowego kurnika, co czyni dalsze postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę bezprzedmiotowym.
Od otrzymanej decyzji inwestorzy A. i A. C. wnieśli odwołanie do Wojewody [...] wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W odwołaniu podnieśli, iż nie zaskarżyli decyzji SKO w C. uchylającej decyzję o ustaleniu warunków zabudowy albowiem nie wiedzieli, że rozstrzygnięcie to pociągnie za sobą konsekwencje w postaci uchylenia także pozwolenia na budowę. Strony dołączyły także do wiadomości Wojewody [...] kierowany do SKO wniosek o wszczęcie przez ten organ postępowania w sprawie nieważności swojej decyzji z dnia [...]r. (wniosek nie został jednak uwzględniony przez Kolegium, które w dniu [...] r. ostateczną decyzją nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję o warunkach zabudowy i umarzającej postępowanie w sprawie).
Po rozpoznaniu odwołania małżonków C. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ drugoinstancyjny opisał stan faktyczny oraz powołując odnośne przepisy wskazał, że skoro została uchylona decyzja o warunkach zabudowy to fakt ten musiał wywrzeć wpływ na moc udzielonego pozwolenia na budowę. W konsekwencji wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie Wojewoda [...] uznał za prawidłowe. Bezspornym jest bowiem, jego zdaniem, iż w sprawie zaistniały przesłanki obligujące do wznowienia postępowania i uchylenia wydanej uprzednio decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Prawidłowe było także umorzenie postępowania w sprawie albowiem z uwagi na zrealizowanie inwestycji stało się ono bezprzedmiotowe.
Pismem z dnia [...]r. A. i A. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji podnosząc, iż inwestycję (której stan określili jako "całkowicie zamknięty") prowadzili w dobrej wierze, na podstawie ważnie wydanego pozwolenia, którego merytoryczna prawidłowość nie została zakwestionowana. Nadto wskazali, iż ich zdaniem nie została w sposób jednoznaczny zbadana kwestia przymiotu stron w odniesieniu do właścicieli sąsiedniej nieruchomości, a także kwestia własności działki. Wskazali nadto, iż nie zostali poinformowani jakie prawa przysługują im obecnie jako inwestorom w związku z przerwanym procesem inwestycyjnym.
Skarga została wniesiona w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, iż uzyskał od Starosty K. informację, że małżonkowie J. byli właścicielami sąsiedniej nieruchomości do dnia [...]r. kiedy to przekazali działkę córce (Sąd zauważa w tym miejscu, iż organ II instancji mylnie podał rok [...] podczas gdy wspomniane pismo Starosty K. z dnia[...]r. wskazuje datę [...]r.). Wskazał też, iż inwestorzy, którzy do czasu uchylenia pozwolenia na budowę legalnie prowadzili inwestycję nie mogą być traktowani jako osoby dopuszczające się samowoli budowlanej, a organem właściwym do zajęcia stanowiska w kwestii dalszych działań prawnych jest Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w K..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji orzeczenie to poprzedzającej wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.) w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (pozostałe podstawy wznowieniowe unormowane zostały w pkt. 1-7 przywołanego przepisu, a także w art. 145a k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Regulacja ta odnosi się zatem do sytuacji, w której istnieje ciąg działań prawnych, w ramach których jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę do wydania drugiej (innej) decyzji a wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe bez uprzedniego wydania decyzji pierwszej.
Nadto wcześniejsza decyzja może określać warunki dopuszczalności wydania decyzji kolejnej – por. szerzej np. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Zakamycze 2005, s. 293 i nast. Przykład takiego właśnie ciągu działań stanowi proces inwestycyjny dla inwestycji, które w zamierzeniu mają być zlokalizowane na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, kiedy to wydanie pozwolenia na budowę musi być poprzedzone wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W myśl bowiem art. 32 § 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2003, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Nadto decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzającą projekt budowlany – por. w tej mierze np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r., III RN 35/97, OSNP 1998/4/107.
Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż jak wynika z akt sprawy teren, na którym zlokalizowana została inwestycja nie był objęty w okresie orzekania w sprawie pozwolenia na budowę miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy P. został bowiem opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]dopiero w dniu [...]r.). W konsekwencji składając w dniu [...]r. wniosek o pozwolenie na budowę przedmiotowego kurnika A. i A. C. w myśl wskazanych wyżej przepisów dołączyli doń m.in. także decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a udzielone im w dniu [...]r. przez Starostę K. pozwolenie uwzględniało postanowienia decyzji Wójta Gminy P. z [...]r. W efekcie uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. ostateczną decyzją z dnia [...]r. decyzji Wójta Gminy P. z [...]r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla przedmiotowej inwestycji oznaczało, iż odpadła podstawa umożliwiająca, w myśl art. 32 § 4 ustawy Prawo Budowlane wydanie decyzji zezwalającej na budowę.
Sytuacja ta wyczerpała zatem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i w świetle przywołanego przepisu obligowała organ administracji publicznej do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Poprawnie zatem Starosta K. postanowieniem z dnia [...]r. z urzędu wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę kurnika, poprawnie też decyzją z dnia [...]r. uchylił decyzję nr [...]r. Orzeczenie to było bowiem wydane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...]r., które to rozstrzygnięcie, stanowiące warunek sine qua non dopuszczalności wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Prawidłowo też tą samą decyzją z dnia [...]r. organ I instancji umorzył w trybie art. 105 k.p.a. postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe albowiem niedopuszczalnym jest prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w odniesieniu do zrealizowanej już inwestycji.
Pozwolenie na budowę warunkuje bowiem rozpoczęcie robot budowlanych a tym samym może zostać udzielone jedynie w okresie przed rozpoczęciem inwestycji – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 1998 r., IV SA 1750/96, LEX nr 43777; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 1999 r., IV SA 675/97, LEX nr 47191. Prowadzenie postępowania i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji gdy inwestycja została już choćby w części zrealizowana rażąco naruszałoby zatem art. 28 § 1 ustawy Prawo budowlane nie dopuszczający udzielenia pozwolenia w stosunku do robót już prowadzonych bądź zakończonych.
Zdaniem Sądu wydana w sprawie decyzja pierwszoinstancyjna pozostawała zatem w zgodzie z prawem, a w konsekwencji za nie naruszającą prawa uznać należy także utrzymującą ją w mocy, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu, decyzję organu II instancji.
Dodatkowo, odnosząc się do treści skargi A. i A. C. w części dotyczącej zarzutu nie zbadania kwestii własności sąsiedniej nieruchomości należy wskazać, że jak wynika z akt sprawy, w tym odpowiedzi na skargę, Starosta K. poinformował organ II instancji, iż do dnia [...]r. właścicielami położonej w sąsiedztwie działki o nr ewidencyjnym B byli małżonkowie J., a obecnie właścicielką nieruchomości jest ich córka K. K.. Notabene Sąd zauważa w tym miejscu, iż w postępowaniu objętym obecnie kontrolą kwestia ta nie miała znaczenia albowiem postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w przedmiocie pozwolenia na budowę zostało wznowione nie na żądanie sąsiadów lecz z urzędu.
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, uznających zgodność z prawem wydanej przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.