Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 grudnia 2025 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy W., działając na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1 i in. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 670), zwanej dalej "u.i.o.ś.", rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2019 r., poz. 1839 ze zm.), art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 – dalej: k.p.a.) i in. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację inwestycji pod nazwą: "Budowa fermy [...] w miejscowości W., gmina W., o łącznej obsadzie [...]".
Organ uargumentował podjętą decyzję faktem, iż przedsięwzięcie budzi zdecydowany sprzeciw społeczności lokalnej, gdyż jest to duża inwestycja, która może mieć negatywne oddziaływanie na środowisko. W ramach przedsięwzięcia planuje się budowę wolnostojących [...] z infrastrukturą techniczną. W odległości około 920 m od granic planowanego przedsięwzięcia zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa typu wielorodzinnego. Omawiane przedsięwzięcie zlokalizowane jest w granicach [...]. Burmistrz wskazał, że kierował się również zasadą zrównoważonego rozwoju oraz przezorności.
Odwołanie od ww. decyzji złożył przez pełnomocnika R. S. (dalej: strona, skarżący, inwestor), zarzucając decyzji naruszenie art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., polegające na odmowie uzgodnienia warunków środowiskowych pomimo pozytywnych uzgodnień i opinii wszystkich organów z powodu protestów społecznych, pomimo że żaden akt prawa nie przewiduje odmowy uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań z powodu niezadowolenia społecznego oraz z powodu rzekomego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia, tj. uciążliwości zapachowych, pomimo, że raport oddziaływania na środowisko wykluczył takie negatywne oddziaływania, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. w swoim postanowieniu uzgadniającym nie dostrzegł takiego zagrożenia, zaś organ I instancji nie postawił inwestorowi w tym zakresie żadnych konkretnych zarzutów. W konsekwencji inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył także w trybie art. 76 ust. 1 i 8 u.i.o.ś. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. (dalej w skrócie RDOŚ), wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. RDOŚ podniósł, iż organ nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), w szczególności nie poddał wnikliwej analizie wątpliwości podnoszonych przez społeczeństwo. Zdaniem odwołującego nie można uznać, że organ przeprowadził ocenę oddziaływania na środowisko.
Ponadto odwołujący zauważył, że decyzja środowiskowa nie jest decyzją uznaniową. Tymczasem zarówno w podstawie prawnej decyzji, jak i w uzasadnieniu brak jest wskazania przesłanek wynikających z ustawy, które stanowią podstawę odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: SKO) decyzją z dnia 25 maja 2026 r., nr SKO.4102.1.2026, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W motywach uzasadnienia SKO zauważyło, że organ nie odniósł się do kwestii istnienia na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodności inwestycji z postanowieniami tego planu, co stanowi naruszenie art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., jak również art. 7, 77 i 80 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się jedynie zaświadczenie organu I instancji z dnia 31 stycznia 2025 r., iż zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z [...] r., poz. [...] – dalej m.p.z.p.), co nie wypełnia warunku z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. W aktach sprawy brak ponadto wypisu i wyrysu z planu miejscowego.
Dalej SKO stwierdziło, że organ I instancji nie wskazał przepisu prawa, który uzasadniałby odmowę udzielenia zgody na realizację przedsięwzięcia., a ponadto nie przedstawił żadnych obiektywnych argumentów na poparcie swojego stanowiska. Nie jest bowiem wystarczające samo powołanie się na zasadę przezorności bez odniesienia jej do realiów rozpatrywanej sprawy, oceny rozwiązań przyjętych przez inwestora w raporcie czy odniesienia się do stanowiska organów wyspecjalizowanych, które pozytywnie uzgodniły realizację przedsięwzięcia. Zdaniem organu odwoławczego nie stanowią również podstawy do odmowy wydania decyzji sprzeciwy mieszkańców gminy, czy też treść uchwały Rady Miejskiej ze sprzeciwem wobec planowanej inwestycji.
W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji nie ustalił bowiem stanu faktycznego oraz nie zebrał i nie ocenił całego materiału dowodowego zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Nie wyjaśnił także, jakie jest przeznaczenie terenu w m.p.z.p. i czy inwestycja jest z tym aktem zgodna. SKO zaleciło, by rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę organ wziął pod uwagę zalecenia poczynione w treści niniejszego uzasadnienia i uzupełnił postępowanie wyjaśniające i dowodowe. Podkreślono również, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter związany, a więc odmowa jej wydania musi wiązać się z wykazaniem naruszenia konkretnej normy prawnej. Organ powinien dokonać wykładni przepisów m.p.z.p. dla terenu objętego wnioskiem, załączyć do akt sprawy wypis i wyrys z planu, raport w wersji papierowej i sprawdzać czy pisma składane do organu są podpisywane, a w przypadku braku podpisu powinien wezwać wnoszącego o uzupełnienie podpisu zgodnie z przepisami k.p.a.
Od decyzji SKO sprzeciw wniósł R. S., działając przez pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 136 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedmiotowej inwestycji, podczas gdy Kolegium powinno uchylić ww. decyzję i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skarżący stwierdził m. in., że Kolegium powinno uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy, ustalając środowiskowe uwarunkowania dla ww. inwestycji zgodnie z wnioskiem (ewentualnie po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.), ponieważ w sprawie nie zaistniały przesłanki do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem inwestora materiał dowodowy zebrany w sprawie jest kompletny.
W aktach sprawy znajdują się wszystkie przewidziane prawem dokumenty. Nie jest więc jasne w jakim zakresie organ I instancji miałby uzupełniać materiał dowodowy i dokonywać jego oceny (za wyjątkiem zgodności planowanej inwestycji z m.p.z.p.).
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną.
Sprzeciw okazał się być co do istoty zasadny.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji".
Dział III rozdział 3a został zmieniony następnie przez art. 15 pkt 3 ustawy z dnia 21 maja 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 769) z dniem 13 lipca 2025 r. Nowelizacji uległ tytuł rozdziału, któremu nadano brzmienie "Sprzeciw od decyzji i postanowienia". Dodano także art. 64f p.p.s.a., zgodnie z którym "Od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw (...). Przepisy art. 64b-64e stosuje się odpowiednio."
W myśl art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.).
W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.
Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17).
Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty".
Organ odwoławczy wskazał m. in., że organ I instancji nie ustalił istnienia m.p.z.p. na tym terenie oraz nie dokonał jego wykładni. M.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 i 94 Konstytucji) i organ odwoławczy ma nie tylko możliwość, ale i obowiązek ustalenia jego treści. Akt ten podlega bowiem publikacji w prawem przewidzianej formie i jest powszechnie dostępny.
SKO w swym rozstrzygnięciu oraz w konkluzji odpowiedzi na sprzeciw wskazało, że organ I instancji nie przedstawił żadnych obiektywnych argumentów na poparcie swojego stanowiska. Decyzja organu I instancji zawiera tymczasem konkretną argumentację, a czy jest ona prawidłowa, czy nie, to już należało do oceny organu odwoławczego. Nie wskazał on, by konieczne było uzyskanie dodatkowych, istotnych dowodów, które powinny być ocenione przez obie instancje. Organ odwoławczy dysponuje możliwościami wynikającymi z art. 136 k.p.a. i ma możliwość – w razie potrzeby – przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.
Sprawdzenie czy pisma składane do organu są podpisywane nie wymaga uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, może być dokonane również w postępowaniu odwoławczym.
Skoro wydanie decyzji kasatoryjnej powinno być traktowane wyjątkowo, musi być poprzedzone dokładnymi i przekonującymi rozważaniami w tym zakresie.
Odniesienie się w sposób wiążący do kwestii materialnoprawnych sprawy nie jest tu możliwe, z uwagi na charakter postępowania zainicjowanego sprzeciwem. Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie do sprawy (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego. Po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi.
Obecnie Sąd nie może też przesądzać treści rozstrzygnięcia organu. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.), i to w składzie jednoosobowym (art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a.), gdy podstawą jest orzekanie trzyosobowo (art. 16 § 1 p.p.s.a.), mogłoby naruszyć prawa tych stron, które w postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Dlatego ustawodawca w taki sposób ukształtował procedurę sądowoadministracyjną i wyłączył w ramach rozpoznania sprzeciwu możliwość wiążącego orzekania w aspektach wykraczających poza treść art. 138 § 2 k.p.a.
Wszystkie powyższe uchybienia art. 138 § 2 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia. Należy dążyć do możliwie szybkiego załatwienia sprawy w sposób merytoryczny. Zarzuty kierowane wobec decyzji organu I instancji powinny być w całości rozpoznane. W przypadku konieczności uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji należy szczegółowo to uzasadnić w oparciu o przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., w tym wskazać jednoznacznie na zakres postępowania dowodowego podlegającego uzupełnieniu.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (po 100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.