Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 lutego 2022 r. nr [...] Marszałek Województwa Śląskiego wymierzył spółce A. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w K. (Spółka) administracyjną karę pieniężną wysokości 15 367,50 zł. za usunięcie bez zgody posiadacza nieruchomości 3 sztuk drzew z terenu działki geodezyjnej numer [...], położonej przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu zaakcentował, że usunięte przez Spółkę drzewa (kasztanowce białe) ze względu na swój wiek były drzewami dużymi, o znacznej wartości przyrodniczej, dodatkowo pełniącymi ważną funkcję w ekosystemie z uwagi na swoje cechy gatunkowe oraz lokalizację w mocno zurbanizowanym terenie.
W ocenie organu I instancji Spółka dopuściła się deliktu administracyjnego, za który to czyn ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1098 z późn. zm. -dalej "ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r."), przewidziała wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej. Równocześnie nie dopatrzono się przesłanek umożliwiających niewymierzenie bądź odstąpienie od wymierzenia powyższej kary i poprzestaniu na pouczeniu.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania wnosząc o dopuszczenie dowodów z postępowania o sygnaturze [...]; zmianę decyzji i odstąpienie od ukarania i umorzenie postępowania, z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik Spółki rozwinął stawiane zarzuty.
Po rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przychylając się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu uchyliło kwestionowaną decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji SKO przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazało, że w przedmiotowej sprawie dotyczącej wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew znajdą zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów. Do tej sprawy, wszczętej po dniu 1 czerwca 2017 r., znajdą również zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a. zatytułowanego: "Administracyjne kary pieniężne". Wskazało dalej, że zgodnie z regułą kolizyjną określoną w art. 189a § 2 k.p.a., przepisy działu IVa k.p.a., zatytułowanego: "Administracyjne kary pieniężne", mają charakter uzupełniający, w stosunku do zagadnień nieuregulowanych w przepisach szczególnych i stosowanie poszczególnych przepisów tego działu będzie wyłączone, w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne regulować będą odrębnie konkretne administracyjne kary pieniężne.
W realiach przedmiotowej sprawy znajdą m. in. zastosowanie przepisy działu IVa kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego: "Administracyjne kary pieniężne" w zakresie dotyczącym odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Brak jest bowiem w tym zakresie regulacji w przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. SKO wskazało również, że w wyniku nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej poprzez art. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r. poz. 935), od dnia 1 czerwca 2017 r. obowiązuje przepis art. 7a § 1 w świetle którego, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie łub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
Wyjaśniło, że podstawą prawną do wydania orzeczenia przez organ odwoławczy jest art. 138 k.p.a., a charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uznało, że zaskarżona decyzja organu I instancji zawiera wady i nie może się ostać w obrocie prawnym została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, ponieważ zachodzą przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. SKO, iż pomimo ogromu pracy jaką włożył organ I instancji w prowadzenie przedmiotowego postępowania to nie ustrzegł się błędów, które mają istotny wpływ na wynik sprawy.
Wątpliwości SKO budziło ustalenie przez organ I instancji obwodów 3 drzew usuniętych z nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w K. Zauważyło, że organ I instancji ustalił ww. informacje w trybie art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. w oparciu o informacje zebrane w toku postępowania, w tym przypadku przede wszystkim o informacje dotyczącego uzyskania zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew. Natomiast poza oceną organu I instancji pozostała kwestia zbadania kłód po ściętych drzewach. Nadmieniło, że Spółka niejednokrotnie podkreślała, że pozostawiła zarówno kłody jak i pnie usuniętych drzew. Z materiały dowodowego wynika także, iż pnie przedmiotowych drzew zostały wyfrezowane w maju 2021 r. przez jednostki organizacyjne Miasta K. na zlecenie Miasta K., właściciela działki nr [...].
Natomiast kłody pozostałe po usuniętych drzewach przez pewien czas były składowane na terenie nieruchomości Spółki, po czym przekazane MZUiM w K. SKO wskazało, że ze zrozumiałych względów organ I instancji nie mógł dokonać pomiaru pni usuniętych drzew, jednakże w stosunku do kłód zaniechał w ogóle jakichkolwiek czynności dowodowych.
Zdaniem SKO jeżeli organ I instancji napotkał trudności przy ocenie pozostałych po usuniętych drzewach kłód to w tym zakresie mógł posłużyć się dowodem z opinii biegłego, czego nie uczynił. SKO wskazało, że prawidłowe ustalenie obwodów pni drzew usuniętych bez zgody posiadacza jest podstawą prawidłowego orzeczenia w sprawie i wymierzenia sprawcy tego deliktu administracyjnej kary pieniężnej. Zauważyło, że z uwagi na brak materiału dowodowego w ww. zakresie SKO nie może dokonać jego weryfikacji. Z kolei przeprowadzenie postępowania w tym zakresie wykracza poza ramy art. 136 k.p.a., bowiem wiąże się z ustaleniem w pierwszej kolejności gdzie aktualnie znajduje się materiał dowodowy, tj. kłody usuniętych drzew, a następnie zbadanie ich obwodów przy pomocy biegłego dendrologa, albowiem skład orzekający Kolegium takiej wiedzy specjalistycznej nie posiada. W ocenie SKO organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w pełnym zakresie i w sposób prawidłowy czym naruszył wyżej przywołane art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
SKO wskazało, że organ I instancji powinien dokonać oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego w tym przyjętego stanu faktycznego oraz wskazać z uzasadnieniem, którymi ustaleniami kierował się przy wydawaniu decyzji, a które okoliczności jako nieistotne pominął. Zobowiązało organ I instancji przy ponownym prowadzeniu postępowania do przeprowadzenia postępowania dowodowego w ww. zakresie w celu usunięcia ww. uchybień. Natomiast w przypadku ustalenia, że odwołująca się strona popełniła wyżej opisany delikt, organ I instancji będzie zobowiązany ponownie rozważyć zastosowania w sprawie przepisów działu IVa k.p.a. zatytułowanego; "Administracyjne kary pieniężne." Zdaniem SKO organ I instancji nie dopełnił także wymogów prawidłowego uzasadnienia prawnego, ponieważ nie dokonał oceny i analizy we wzajemnej łączności wszystkich zebranych dowodów.
Reasumując, zdaniem SKO w sprawie wystąpiło naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnosząc się z kolei do treści odwołania SKO zauważyło, iż podnoszone przez stronę okoliczności będą wymagały zbadania przez organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu,
Stowarzyszenie B. w K. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika (skarżąca) nie zgodziła się z powyższą decyzją SKO i wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciw zarzucając naruszenie prawa procesowego tj. art. 138 § 2 k.p.a. oraz domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w całości. W ocenie skarżącej uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, a jest bezpodstawne. Zdaniem skarżącej twierdzenie SKO o konieczności zlecenia biegłemu ustalenia grubości pni drzew nie jest poparte rozważaniami czy biegły i ewentualnie jakiej specjalności byłby w stanie ustalić te dane w oparciu o pocięte, niekoniecznie kompletne fragmenty kilku drzew.
W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie przedstawiając na uzasadnienie tego stanowiska argumentację w istocie zbieżną z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 23 czerwca 2022 r. skarżąca wniosła o nieuwzględnienie stanowiska SKO i rozpoznanie sprzeciwu w trybie zwyczajnym na rozprawie. Podkreśliła, że sprawa ma charakter medialny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a p.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).
Poczyniona powyżej uwaga wstępna ma ważne znaczenie, gdyż sprzeciw jest środkiem zaskarżenia, różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty, dlatego Sąd rozpoznaje sprzeciw co do zasady na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast gdy w ocenie sądu organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić, to Sąd uznając, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego była prawidłowa, oddala sprzeciw. Na skutek wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, zaskarżonej sprzeciwem, który sąd oddalił, sprawa w ramach postępowania administracyjnego wraca do organu I instancji, aby ten wykonał wskazania organu odwoławczego i usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu oraz prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie.
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, to orzeczenie i dalsze dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie.
Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego", jak się wskazuje w literaturze przedmiotu i orzecznictwie (wykładnia zorientowana na cel w/w przepisu) wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2653/14 – orzeczenia dostępne: www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania.
Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Formułowanie przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie przepisów prawa materialnego, które zostały błędnie zinterpretowane uznać należy za przedwczesne wobec nieustalonego w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, która na mocy decyzji kasacyjnej ma wrócić do organu pierwszej instancji (patrz, szerz. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020 r., art. 138.).
Obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. o postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, iż nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a.
Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
SKO nie wykazało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz – w kontekście art. 136 k.p.a. – że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać ustalony w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. Uzasadnienie decyzji SKO nie wskazuje bowiem i nie uzasadnia żadnych okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a.
Analiza uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji SKO prowadzi do wniosku, że podstawą uchylenia decyzji organu I instancji był brak czynności dowodowych w stosunku do kłód ściętych drzew. Zdaniem SKO organ I instancji winien ustalić w pierwszej kolejności gdzie aktualnie znajduje się materiał dowodowy, tj. kłody usuniętych drzew, a następnie zbadać obwody kłód przy pomocy biegłego dendrologa. SKO wskazało, że z uwagi na brak materiału dowodowego we wskazanym zakresie nie może dokonać jego weryfikacji w zakresie obwodu usuniętych bez zgody posiadacza nieruchomości 3 sztuk drzew z terenu działki geodezyjnej numer [...], położonej przy ul. [...] w K. Wbrew stanowisku SKO organ I instancji przeprowadził czynności dowodowe w oparciu o informacje zebrane w toku postępowania, a przede wszystkim o informacje dotyczącego uzyskania zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew ale także opinie biegłych, czy też przesłuchanie świadków.
Wyjaśnił również, że pocięte kłody składowane były w sposób uniemożliwiający zmierzenie ich obwodów, co pośrednio wynika ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy. Dalej dokonał analizy i ustalił przesłanki wymierzenia kary administracyjnej. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do wymierzenia kary pieniężnej we wskazanej wysokości, a organ I instancji nie dopatrzył się przesłanek umożliwiających niewymierzenie bądź odstąpienie od wymierzenia kary i poprzestaniu na pouczeniu. Sąd zauważa nadto, że SKO w żaden sposób nie odniosło się do zarzutów Spółki zawartych w odwołaniu oraz załączonych do niego dokumentów w tym protokołu z oględzin drzew z dnia 26 września 2019 r. uznając, że materiał dowodowy nie został zebrany w sposób pełny. Nie wskazało przy tym, jakie przepisy prawa zostały naruszone prze organ I instancji.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, bez wskazania przez organ odwoławczy konkretnych przepisów prawa, nie znajduje uzasadnienia. W realiach rozpoznawanej sprawy SKO w objętej sprzeciwem decyzji nie wykazało przesłanek uprawniających ten organ do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Ponownie rozpoznając odwołanie SKO powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną, mając na uwadze, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił decyzję SKO.