Uzasadnienie
W dniu [...] 2000 r. do Urzędu Miasta K. wpłynęło pismo w sprawie cyt. “wydania decyzji WZ i ZT dla projektowanej adaptacji poddasza na lokale mieszkalne wraz z nadbudową skrzydeł bocznych w istniejącym budynku mieszkalnym w K. przy ul. A", podające lokalizację i dane charakterystyczne projektowanej inwestycji. Pismo, o którym mowa powyżej, sporządzone zostało na papierze firmowym “A" w K., ul. [...], a pod częścią nagłówkową pismo poza oznaczeniem adresata (Wydziału Architektury, Geodezji i Budownictwa UMK) wskazuje także Spółdzielnię Mieszkaniową "B". Pismo zostało opatrzone nieczytelnym podpisem.
W dniach [...].2005 r. oraz [...] 2005 r. Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. zwrócił się pisemnie do Okręgowego Urzędu Górniczego w K. o określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o przepisy szczególne. Poinformował także, iż z uwagi na to, że wniosek inwestora wpłynął już w dniu [...] 2000 r. postępowanie winno być prowadzone w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999, nr 15, poz. 139 z późn. zm.).
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. uzgodnił warunki zabudowy zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą “Przebudowa poddasza i nadbudowa skrzydeł bocznych budynku przy ul. A z przeznaczeniem na cele mieszkalne na dz. Nr [...] i [...] obr. [...] P. w K." z uwzględnieniem, w zakresie czynników geologiczno-górniczych, faktu lokalizacji opiniowanego terenu, zbudowanego z utworów czwartorzędowych, w obszarze górniczym “X". W uzasadnieniu organ wskazał, iż eksploatacja górnicza w rejonie omawianego terenu nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa projektowanego obiektu, a projektowana inwestycja z uwagi na jej charakter oraz istniejące warunki geologiczne nie będzie wpływać na wody lecznicze w obszarze górniczym “X". Dyrektor OUG wskazał też, iż zgodnie z przekazaną przez Urząd Miasta K. informacją postępowanie prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Na postanowienie to jednobrzmiące zażalenia kierowane do Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. wnieśli w ustawowym terminie właściciele mieszkań w przedmiotowym budynku E. B.-S., T. B., D. C., P. K., Z. K. i J. S.. W zażaleniach strony podnoszą, iż w zaskarżonym postanowieniu brak odniesienia do efektu wieloletniej działalności kopalni [...] o nazwie przedwojennej “C" pomimo, iż w budynku wystąpiły przed laty szkody górnicze.
Postanowieniem z dnia [...] r. l.dz. [...] Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, iż zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a do efektów wieloletniej działalności [...]“C" (późniejsza nazwa "D") odnieść się nie mógł albowiem zakład nie prowadzi działalności wydobywczej już od [...] 1986 r. W konsekwencji Dyrektor OUG cyt. “nie miał żadnych podstaw prawnych do uwzględniania w nim zakończonej działalności zlikwidowanego zakładu górniczego". Organ II instancji, podobnie jak organ pierwszoinstancyjny, podkreślił, iż postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym albowiem w piśmie Urzędu Miasta K. zawarto informację, że wniosek inwestora wpłynął [...] 2000 r.
W dniu [...] 2005 r. skargę na postanowienie organu II instancji wniosła E. B.-S. (jednocześnie wniesione skargi trzech innych właścicieli mieszkań zostały w tut. Sądzie wyłączone do odrębnych postępowań). Skarżąca podniosła, iż wprawdzie istotnie w obecnej chwili nie występują szkody spowodowane działalnością istniejącego przed laty [...] to jednak pęknięcia w budynku sugerują, że w przeszłości miały one miejsce i nie wiadomo jaki wpływ na konstrukcję budynku wywrzeć może projektowana nadbudowa. Zdaniem skarżącej okoliczności te należy sprawdzić i ustalić czy nie należałoby wykonać dodatkowych prac wzmacniających.
Skarga została wniesiona w terminie.
W odpowiedzi na skargę Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. W uzasadnieniu organ II instancji podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu stwierdzając nadto m.in., iż ocena stanu technicznego budynku nie leży w gestii organów nadzoru górniczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia rozstrzygnięcie to poprzedzającego, wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, choć z innych przyczyn niż podnoszone w skardze. Należy bowiem stwierdzić, że zaskarżone postanowienie a także poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99.
W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie.
Jak wynika z akt sprawy zarówno organ I jak też II instancji wydały postanowienia uzgadniające na podstawie nie obowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z pismem Urzędu Miasta K. wniosek inwestora został złożony w dniu [...] 2000 r. tj. pod rządem tejże ustawy, a w myśl z kolei art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż organy I i II instancji oparły się w pełni na otrzymanym piśmie i nie dokonały w tym zakresie żadnych samodzielnych ustaleń. Nie zbadały zatem czy wniosek inwestora istotnie został skutecznie wniesiony w podanej przez Urząd Miasta dacie, pomimo że w świetle powołanego wyżej przepisu kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla jednoznacznego ustalenia, który stan prawny winien w niniejszej sprawie znaleźć zastosowanie.
Wskazać w tym miejscu należy, iż w rzeczywistości dołączone do akt sprawy pismo potraktowane przez organy jako wniosek inwestora wzbudza daleko idące wątpliwości. Przypomnieć bowiem w tym miejscu wypada, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mógł złożyć każdy cyt. “zainteresowany", tj. każdy podmiot zamierzający, jako inwestor, realizować wskazaną we wniosku inwestycję. W konsekwencji postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogło być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora, ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości wszczęcia tego postępowania z urzędu.
Sąd stwierdza, iż zawarty w aktach sprawy dokument określany przez organy jako wniosek inwestora w rzeczywistości został w ten sposób zakwalifikowany co najmniej przedwcześnie. Zgodnie z nagłówkiem został on bowiem sporządzony przez “A", jednak nieczytelny podpis, nie opatrzony jakąkolwiek pieczątką, uniemożliwia imienne ustalenie osoby sygnującej podanie. Nadto pismo w swojej treści w ogóle nie wskazuje inwestora (notabene nie wskazują go żadne przedłożone Sądowi dokumenty, w tym postanowienia będące przedmiotem niniejszego postępowania), a z umieszczonego na końcu rozdzielnika stwierdzającego, iż bliżej nie sprecyzowany inwestor otrzymać ma kopię wniosku wynika jedynie, iż inwestorem tym nie jest “A". Pomimo to, zgodnie z wyliczeniem załączników, do pisma nie dołączono żadnego pełnomocnictwa wskazującego na to, że osoba podpisująca wniosek była przez inwestora do działania w jego imieniu upoważniona.
Stwierdzić zatem należy, iż pismo o którym mowa, nie spełniało wymogów formalnych przewidzianych w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie odpowiadało także treści art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.), który to przepis wymaga aby każde podanie zawierało co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czyniło zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W tej sytuacji, w myśl art. 64 § 2 k.p.a. Urząd Miasta K. winien był wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jak wynika z akt sprawy Urząd Miasta K. działań takich jednak nie podjął.
Również organy wydające postanowienia uzgadniające, jak wynika z przedłożonej dokumentacji, nie podjęły jakichkolwiek prób sprawdzenia (bądź to poprzez działania samodzielne bądź zwrócenie się do Urzędu Miasta o stosowne ustalenia) czy istotnie pismo z dnia [...] 2000 r. stanowiło wniosek inwestora lub jego pełnomocnika i tym samym czy istotnie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostało w roku 2000 skutecznie wszczęte. W konsekwencji niemożliwym jest na postawie przedłożonych Sądowi akt sprawy dokonanie oceny prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów uchylonej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennymi i wydania na jej podstawie postanowień organów I i II instancji.
W konsekwencji wydane przez organy I i II instancji postanowienia uznać należy za przedwczesne, wydane bez należytego zbadania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i tym samym bez ustalenia, który stan prawny winien w sprawie przedmiotowej inwestycji znaleźć zastosowanie.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.