Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we B. z dnia [...] r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wójta gminy G. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy pozytywnego uzgodnienia lokalizacji istniejącego ogrodzenia oraz rozbiórki istniejącej części ogrodzenia z doprowadzeniem do granic własnych działek nr ewidencyjny [a] i [b] w miejscowości R. od strony działki nr ewidencyjny [c]. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r.,Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: pr.bud.), wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego zgłoszenia. Roboty polegały na budowie przez skarżącego ogrodzenia działek nr ewidencyjny [a] i [b] w miejscowości R. od strony miejsca publicznego – drogi wewnętrznej pozostającej we władaniu Gminy G. (działka nr ewidencyjny [c]).
W wyniku złożonego przez skarżącego zażalenia organ drugiej instancji – Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., Delegatura w B., postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał akt organu pierwszej instancji w mocy.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. w zw. z art. 83 ust. 1 pr. bud. nakazał skarżącemu dokonanie rozbiórki ogrodzenia od strony drogi wewnętrznej z pozostawieniem ogrodzenia w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż Wójt Gminy G. nie wyraził zgody na przekroczenie linii rozgraniczających drogę wewnętrzną.
W wyniku złożonego przez skarżącego odwołania organ drugiej instancji - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., Delegatura w B., decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał akt organu pierwszej instancji w mocy, podzielając argumenty wskazane w jego uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyniku skargi złożonej przez R. B., wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt. II SA 483/08 uchylił decyzje organu drugiej i pierwszej instancji w sprawie rozbiórki części ogrodzenia. W uzasadnieniu wskazał, że organy rozpatrujące ponownie sprawę powinny rozważyć kwestię legalizacji budowy przedmiotowego ogrodzenia, a dopiero w wyniku jednoznacznego ustalenia braku takiej możliwości orzec o rozbiórce. Ewentualna legalizacja uzależniona jest od zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej że z obowiązującego planu nie wynika zakaz budowy w liniach rozgraniczających drogę.
W kolejnym etapie postępowania, po podjęciu wskazanego wyżej wyroku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 51 ust. 7 pr. bud., decyzją nr [...] dnia [...] r., [...], nałożył na inwestora – R. B., obowiązek przedłożenia w terminie do [...] r. pozytywnego uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia działki nr [a] w R. z zarządcą drogi nr [c] – Wójtem Gminy G., we fragmencie, w którym nie przekroczył granicy działki stanowiących jego własność. W uzasadnieniu przywołano przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. w związku z ust. 7 tego artykułu. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 2, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 pr. bud.).
Na podstawie powyższej decyzji skarżący w dniu [...] r. wystąpił do Wójta Gminy G. o uzgodnienie lokalizacji istniejącego uzgodnienia oraz rozbiórki istniejącej części ogrodzenia z doprowadzeniem go do granic własnych działek nr ewidencyjny [a] i [b] w miejscowości R. od strony działki nr ewidencyjny [c](droga).
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wójt odmówił dokonania pozytywnego uzgodnienia wskazując na to, że działka nr [c] stanowi drogę wewnętrzną, która jest jedynym szlakiem komunikacyjnym prowadzącym od drogi publicznej do innych nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Usytuowanie ogrodzenia uniemożliwia korzystanie z tego szlaku komunikacyjnego przez właścicieli nieruchomości.
Postanowienie powyższe zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium w B. rozstrzygnięciem z dnia [...] r. nr [...] i przekazane do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, iż koniecznym jest uzupełnienie akt sprawy o wyrok Sądu opatrzony klauzulą prawomocności.
Kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy G. ponownie odmówił uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymało to postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podkreśla, iż w świetle postanowień § 1 ust. 2.8 Rozdziału 3 – Przepisy szczegółowe dotyczące przeznaczenia terenów wchodzących w skład sołectwa R., zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy G. nr [...] z [...] r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...] poz. [...]) legalizacja ogrodzenia w sposób wskazany przez skarżącego nie jest możliwa. Znaczna część tego ogrodzenia zbytnio zbliża się do drogi wewnętrznej należącej do Gminy G. W skardze na to postanowienie dnia [...] r. R. B. wnosi o jego uchylenie. W jego ocenie organ odwoławczy nie zgromadził wszystkich dowodów w sprawie nie występując do organu pierwszej instancji o akta sprawy, w których znajduje się pismo pracownika Gminy Gilowice stwierdzające, że dla drogi nr ewidencyjny [c] położonej w R., zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przewidziana żadna linia rozgraniczająca.
Działka nr [c] nie jest oznaczona w planie symbolem jakiejkolwiek drogi, lecz symbolem "24M", a więc jako działka budowlana. Nie znajduje potrzeby dokonywania uzgodnień lokalizacji ogrodzenia od stron y działki budowlanej. Podnosi także, iż Wójt Gminy G. zlecił sporządzenie aktualizacji mapy "pierwszemu lepszemu" geodecie, zamiast godecie sądowemu. Organ odwoławczy, jak twierdzi skarżący, nie wziął pod uwagę jego argumentów, iż właścicielka nieruchomości sąsiedniej nie dojeżdża do swojej posesji po działce nr [c], lecz po innej działce nr [d]. Nie zgadza się również z twierdzeniem Kolegium jakoby zamierzał uchronić przed rozbiórką maksymalnie duży fragment ogrodzenia w sytuacji, kiedy to on wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie rozbiórki istniejącej części ogrodzenia z doprowadzeniem go do granic własnych działek.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę podtrzymało argumenty przywołane w kwestionowanym postanowieniu.
Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). W niniejszej sprawie Sąd orzekł o nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, biorąc pod uwagę uchybienia, które stwierdził z urzędu, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a.).
W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., podobnie jak utrzymane w nim w mocy postanowienie Wójta Gminy G., zostało podjęte bez podstawy prawnej, tym samym było obarczone wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.
Materialnoprawnej podstawy zaskarżonego postanowienia, w związku z zasadą legalności wiążącą organy administracji publicznej, nie można upatrywać w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...] r., [...], nakładającej na skarżącego obowiązek przedłożenia pozytywnego uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia działki nr [a] w R. z zarządcą drogi nr [c] – Wójtem Gminy G., we fragmencie, w którym nie przekroczył granicy działki stanowiących jego własność. W uzasadnieniu przywołano przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. w związku z ust. 7 tego artykułu. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 2, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 pr. bud.).
Z kolei odpowiednie stosowanie tego przepisu odnosi się do przypadków wykonania robót budowlanych w sytuacjach innych, niż określone w art. 48 albo w art. 49b, w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 pr. bud.) tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.
Nie budzi wątpliwości, zwłaszcza w związku z wykładnią przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt. II SA 483/08, dotyczącej kwestii rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, iż budowa tego ogrodzenia od strony miejsca publicznego, jakim jest projektowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego droga wewnętrzna pozostająca w samoistnym posiadaniu Gminy G., wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 23 pr. bud. Wskazany przepis odnosi tego rodzaju obowiązek do robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzenia powyżej 2,20 m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Z. tą oceną prawną Sądu pozostawał związany.
Wobec tego organ nadzoru budowlanego uwzględniając ocenę prawną Sądu, w oparciu o art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 2 i art. 50 ust. 1 pkt. 1 pr. bud., był uprawniony do nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Trzeba jednak zważyć, że hipoteza przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. obejmuje możliwość nałożenia na inwestora dwojakiego rodzaju obowiązków tj. wykonania "określonych czynności" lub wykonania ""robót budowlanych". W pierwszym przypadku chodzi o wykonanie czynności faktycznych naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych (por. Z.Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 556). W wyroku z 29 stycznia 2009 r. II SA/Wr 72/08 (LEX nr 569237) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyraził pogląd, który skład orzekający Sądu podziela, iż " Nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych czy też obniżenia wysokości budynku." Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 13 listopada 2008 r., II SA/Op 181/08 (LEX nr 533173): "Nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych, obniżenia wysokości budynku o jedną kondygnację, zmiany konstrukcji dachu itp."
Obowiązek uzyskania uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia od strony projektowanej w planie drogi wewnętrznej z "zarządcą drogi" tj. Wójtem Gminy G. z całą pewnością nie mieści się w zakresie pojęcia "roboty budowlane", jak i "określone czynności’" w rozumieniu wyżej przyjętym, jakie powinny zostać podjęte w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.
Ewentualnej podstawy materialnoprawnej do nałożenia tego rodzaju obowiązku można by poszukiwać w przepisie art. 49b ust. 2 pr.bud., regulującego zasady legalizacji obiektów budowlanych zrealizowanych bez wymaganego zgłoszenia..
Jeżeli budowa takiego obiektu jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni:
- 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;
- 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;
- 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przepis ten, jak wynika z pkt.3, stwarza możliwość nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia zaświadczenia wydanego przez właściwego wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast nie daje podstawy do nałożenia obowiązku uzyskania zgody na budowę. Także obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 pr., bud., w tym m.in. wymaganych prawem uzgodnień, podstawy takiej nie kształtuje. Zgodnie ze wskazanym przepisem (zdanie drugie), do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami.
Zatem o konieczności uzyskania uzgodnienia organ nadzoru budowlanego nie rozstrzyga swobodnie, ale czyni to na podstawie wyraźnych przepisów szczególnych, z których konieczność uzgodnienia będzie wynikała. Przewidują to w szczególności przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy przewiduje, iż szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Hipoteza tego przepisu obejmuje swoim zakresem tylko pasy drogowe wydzielone dla dróg publicznych, a więc zakwalifikowanych formalnie w trybie i w formach przewidzianych przez ustawę do tej kategorii, natomiast nie obejmuje pasów drogowych dróg wewnętrznych.
W rozpatrywanej sprawie, co nie budzi żadnych wątpliwości, sporne ogrodzenie zostało wybudowane na działce stanowiącej własność skarżącego, od strony drogi projektowanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako droga wewnętrzna. Nie zmienia tego faktu pozostawanie działki przeznaczonej pod tą drogę w samoistnym posiadaniu Gminy G. W konkluzji powyższych rozważań przyjąć przyjdzie, iż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...]utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy G. z dnia [...] r. nr [...] odmawiające uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia działki nr [a] w R. z zarządcą drogi nr [c] – Wójtem Gminy G., jak również wskazane postanowienie organu pierwszej instancji, zostały podjęte bez podstawy prawnej. Obowiązujące przepisy prawa budowlanego, jak również związane z nimi przepisy materialnego prawa administracyjnego, nie przewidują obowiązku uzyskania przez inwestora zgody gminy, w której samoistnym posiadaniu pozostaje działka przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę wewnętrzną, na lokalizację ogrodzenia działki budowanego w granicy własnej działki przekraczającego jednak granice linii rozgraniczających projektowanej drogi wewnętrznej.
Kierując się wskazanymi powyżej względami oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 i art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.