Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu Pszczyńskiego działając na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.), ustaliła opłaty za usunięcie pojazdu z drogi w roku 2018 (§ 1), za każdą rozpoczętą dobę przechowania takich pojazdów (§ 2) oraz koszty w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu (§ 3).
W uzasadnieniu uchwały powołano się na koszty i konieczność dyscyplinowania właścicieli.
Skargę na powyższy akt wniósł Prokurator Rejonowy w Pszczynie, domagając się stwierdzenia jego nieważności w całości z powodu istotnego naruszenia art. 130a ust. 6 i ust. 6a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Prokuratora, postanowienia §§ 1 i 2 uchwały, ustalają opłaty w kwotach nieuzasadnionych rzeczywistymi kosztami i potrzebą sprawnej realizacji zadań. Brak też podstaw do ustalenia opłat w § 2 za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu, gdyż przepisy stanowią o opłacie za każdą pełną dobę przechowywania pojazdów.
Prokurator zarzucił, że rada powiatu przekroczyła uprawnienie ustawowe, a przyjęte opłaty stanowią stawki maksymalne, określone w obwieszczeniu Ministra Finansów na rok 2017 (MP z 2016 r. poz. 778), podczas gdy koszty z tego tytułu wynikające z zawartej umowy z przedsiębiorcą, są znacznie niższe. Wysokość różnicy przedstawiono w uzasadnieniu skargi.
Zdaniem Prokuratora, świadczy to o arbitralności działania organu. Nadto, organ nie może przerzucać na właścicieli pojazdów niezrealizowanych należności z lat ubiegłych.
Z przekroczeniem delegacji ustawowej, określono też opłaty za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu, bowiem ustawodawca określił opłatę za każdą dobę, czyli pełną (zakończoną) dobę.
Do skargi dołączono odpisy umowy z dnia 28 grudnia 2016 r. na usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi oraz wyjaśnienie starosty w tej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że wysokość opłat wynika z konieczności sprawnej realizacji zadań i porównania dochodów z tego tytułu oraz poniesionych kosztów, które były znacznie wyższe w latach poprzednich (wyliczenia te przedstawiono).
Nadto, stawki opłat na rok 2018 zostały utrzymane na poziomie roku 2017 i były niższe niż maksymalne określone przez Ministra Rozwoju na rok 2018 (MP z 2017 r. poz. 772).
Rada Powiatu nie zgodziła się też ze stanowiskiem Prokuratora, że opłaty winny być policzone za każdą dobę, a nie – za dobę rozpoczętą, gdyż prowadziłoby to do konieczności ponoszenia takich kosztów przez Powiat.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza bowiem art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1990).
Na tej podstawie prawnej rada powiatu ustala corocznie wysokość opłat z tytułu usuwania i przechowywania pojazdów, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów, o których mowa w ust. 2a. Jest poza sporem, że ustalone na mocy zaskarżonej uchwały opłaty, są wyższe niż udokumentowane przez radę koszty holowania pojazdów oraz ich przechowywania na parkingu, wynikające z zawartych umów na wykonywanie usług tego rodzaju przez firmy. Zdaniem sądu administracyjnego, opłaty znacząco odbiegają od kosztów z tego tytułu (wyliczenie przedstawiono w skardze). Potwierdza to dołączony do skargi odpis umowy z dnia 28 grudnia 2016 r. zawartej z podmiotem gospodarczym na świadczenie usług na rzecz Powiatu w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania na parkingu strzeżonym, obowiązującej od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. Stąd też rozstrzygnięcie sprawy wymagało rozważenia, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki do ustalenia opłat wyższych, niż poniesione przez powiat koszty, w postaci wynagrodzenia za usługi mając na uwadze wskazaną przez ustawodawcę przesłankę w postaci konieczności sprawnej realizacji zadań własnych.
W tym względzie organ powołał się na konieczność uwzględnienia faktu, że rzeczywiste koszty są wyższe z powodu nieodbierania pojazdów przez ich właścicieli, co generuje straty, gdyż praktycznie nie ma szans na ich odzyskanie.
Zdaniem składu orzekającego, argumentacja organu, którego działanie zaskarżono, nie może odnieść skutku. Konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1-2 Prawa o ruchu drogowym, oznacza bowiem jedynie tyle, że chodzi o kwestie organizacyjne usuwania pojazdów i ich przechowywania (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 października 2018 r. sygn. akt III SA/Wr 388/18, LEX nr 2576765). Zatem dążenie do wyrównania, bądź zminimalizowania strat z powodu nieuiszczania opłat przez niektórych właścicieli pojazdów oraz konieczności złomowania pojazdów nieodbieranych, nie uzasadnia ustalenia wyższych opłat, niż wynagrodzenie firm, świadczących usługi na rzecz powiatu. W istocie bowiem oznacza to bezpodstawne obciążenie takimi opłatami osób, które uiszczą należne koszty. Powiat ma prawną możliwość ustalenia kosztów holowania i przechowywania pojazdów w drodze decyzji administracyjnej, której wykonanie podlega egzekucji administracyjnej.
Należy mieć co prawda świadomość, że w wielu przypadkach koszty te nie zostaną wyegzekwowane, lecz nie pozwala to na przerzucanie takich kosztów na inne osoby, a taki był cel działania organu. Powiat nie może też wkalkulować do opłat kosztów przechowywania pojazdów po utracie prawa własności pojazdu przez dotychczasowych właścicieli.
Tymczasem do tego rodzaju kwestii odniósł się organ, odpowiadając na wezwanie skarżącego jakie są rzeczywiste koszty, ponoszone z tego tytułu.
Organ, którego działanie zaskarżono w odpowiedzi podesłał wyliczenie poniesionych kosztów, do których wkalkulowano także koszty ocen technicznych pojazdów przez rzeczoznawcę oraz opłaty sądowe.
Powołał się też na nieskuteczność postępowań egzekucyjnych w sprawie należności od właścicieli pojazdów. Jednak wyjaśnienia te nie mogły odnieść skutku prawnego. Ustawodawca nie pozostawił bowiem uznaniu organu kwestii wysokości opłat. Nie może być mowy o żadnej elastyczności działania organu. Rada Powiatu winna wykazać, że ustalając opłaty, kierowała się poniesionymi kosztami, które wynikały z konieczności sprawnej realizacji zadań. Do kosztów tych nie mogą zaliczać się koszty postępowań sądowych, czy ocen technicznych, które to wydatki dotyczą innych kwestii, związanych z przepadkiem pojazdów. Zresztą, wykazane z tego tytułu koszty są nieznaczne (ok. 600 zł.). Aczkolwiek jest oczywiste, że Powiat nie jest w stanie wyegzekwować wszystkich należności od właścicieli pojazdów, to jednak nie jest dopuszczalne wkalkulowanie strat do wysokości opat i obciążenie nimi innych właścicieli, którzy regulują należności, bądź też ich dyscyplinowanie, jak to podano w uzasadnieniu aktu. Tego rodzaju działanie organu nie może być zaaprobowane z uwagi na kryteria, wskazane w art. 130a ust. 6 ustawy.
Wbrew zarzutom skarżącego brak jednak podstaw do ferowania zarzutu naruszenia ust. 6a tego przepisu. Opłaty nie przekraczają stawek na rok 2018, określonych w przywołanym w odpowiedzi na skargę akcie.
Trafny jest jednak zarzut co do braku podstaw prawnych do ustalenia opłaty za każdą rozpoczętą dobę. Ustawodawca upoważnił bowiem organ do określenia opłaty za każdą dobę przechowywania (art. 130a ust. 6 ustawy).
W ramach uprawnienia organu nie mieści się możliwość modyfikacji, czy doprecyzowania pojęcia "każda doba", a więc, czy chodzi o dobę rozpoczętą, czy też pełną. Podejmując uchwałę Rada Powiatu winna zatem posłużyć się terminologią ustawową. Rozstrzygnięcie kwestii w zakresie sposobu naliczenia opłaty nie może zatem nastąpić na etapie stanowienia aktu prawa miejscowego jako wykonawczego do ustawy.
Powyższe naruszenia mają zaś charakter istotny, a zatem skutkują nieważnością uchwały w całości z mocy art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 995). Postanowienia § 3 uchwały, nawiązują bowiem do opłat z § 1, określając je procentowo.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).
ec