Uzasadnienie
W dniu 3 lutego 2022 r. Prezydent Miasta M. decyzją nr [...] uznał za nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny wypłacony A.K. (dalej jako "strona", "skarżąca") w okresie od 1 maja 2021 r. do 31 stycznia 2022 r. w wysokości 1942,56 zł, a ponadto zobowiązał wymienioną do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego we wskazanej wyżej wysokości wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.
Uzasadniając tę decyzję, organ I instancji wskazał, że uprzednio decyzją nr [...] z dnia 19 stycznia 2021 r. zgodnie z art. 15zc ust. 1 i 15h ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, dalej jako "ustawa COVID-19") stronie przedłużono prawo do zasiłku pielęgnacyjnego bezterminowo, nie dłużej jednak niż do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu pełnosprawności.
Natomiast w dniu [...] r. zostało wydane orzeczenie przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności niezaliczające dziecka strony do osób niepełnosprawnych. Od tego orzeczenia strona odwołała się, a w dniu 21 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Zespół Orzekania o Niepełnosprawności utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Skarżąca wniosła następnie odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, zgodnie z art. 6c ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 573).
W ocenie Prezydenta Miasta M., orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności należy uznać za ostateczne w rozumieniu art. 16 ust. 1 k.p.a., wobec czego, pomimo wniesienia przez skarżącą odwołania do sądu powszechnego zgodnie z wymienioną ustawą, w świetle art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 należało uznać, że to w dniu 21 kwietnia 2021 r. doszło do wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności w rozumieniu tego przepisu. Świadczenie pielęgnacyjne było zatem pobierane przez skarżącą nienależnie od maja 2021 r.
Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji, podnosząc, że zasiłek pielęgnacyjny przyznany na mocy decyzji o przedłużeniu tego świadczenia bezterminowo winien być nadal jej wypłacany, albowiem nadal kwestionuje ona zasadność nowego orzeczenia o niepełnosprawności jej syna. Skarżąca wskazała, że w jej ocenie dopiero prawomocność orzeczenia powodować będzie, że zasiłek pielęgnacyjny stanie się nienależny. Wnosiła ona także o zawieszenie postępowania z uwagi na to, że postępowanie zainicjowane jej odwołaniem toczy się przed Sądem Rejonowym [...] w K. i nie zostało nadal zakończone. Końcowo, wymieniona wnosiła, na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615) wniosła o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami za opóźnienie.
Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło decyzję Prezydenta Miasta M. w całości i orzekło, że nienależnie pobrany przez skarżącą był zasiłek pielęgnacyjny począwszy od 1 lutego 2021 r., nie zaś od 1 maja 2021 r. Kwota nienależnie pobranego zasiłku została przez SKO określona na 2590,08 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. SKO podzieliło w całości zapatrywania organu I instancji, z tą różnicą, że za wydanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności w rozumieniu ustawy COVID-19 uznało datę wydania pierwszego orzeczenia przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności.
Z decyzją tą nie zgodziła się strona i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i "przywrócenie uchylonej decyzji organu I instancji", zawieszenie postępowania oraz rozpatrzenie wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Skarżąca podtrzymała przy tym argumentację zawartą w odwołaniu od pierwotnej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie istotą sporu jest ustalenie dnia, w którym – w świetle art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 – doszło lub dojdzie do wydania "nowego orzeczenia od niepełnosprawności", bowiem od tego zależy w istocie utrata przez skarżącą prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, otrzymywanego na podstawie decyzji, na mocy której prawo to zostało przedłużone bezterminowo, a precyzyjniej – do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Kwestia ta ma ponadto istotne znaczenie z punktu widzenia tego, czy zasadne było zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że chociaż zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się m.in. Kodeks postępowania administracyjnego, to na mocy art. 6c ust. 8 tej ustawy kontrola odwoławcza od orzeczeń o niepełnosprawności została przekazana sądom powszechnym – sądom pracy i ubezpieczeń społecznych. Co kluczowe, zgodnie z art. 47714 § 2 k.p.c., w postępowaniu zainicjowanym tym odwołaniem, w przypadku jego uwzględnienia, sąd zmienia w całości lub w części zaskarżoną decyzję organu rentowego lub zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i orzeka co do istoty sprawy.
Z uwagi na powyższe, wskazać należy, że chociaż formalnie można przypisać orzeczeniom o niepełnosprawności wydanym na podstawie wymienionej ustawy w drugiej instancji przymiot ostateczności w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., to brak ich prawomocności z uwagi na zaskarżenie do sądu powszechnego pozostawia otwartą kwestię ostatecznej treści orzeczenia. W przeciwieństwie zatem do postępowania przed sądami administracyjnymi, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i nie orzekają merytorycznie, w szczególnym postępowaniu zainicjowanym na podstawie art. 6c ust. 8 przywołanej ustawy zasadą jest merytoryczna kontrola orzeczenia o niepełnosprawności i orzekanie co do istoty przez sąd.
Powyższe oznacza, że czas wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności w rozumieniu art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19 musi być rozumiany jako dzień uprawomocnienia się orzeczenia, nie zaś dzień, w którym stało się ono ostateczne.
W przeciwnym wypadku mogłoby bowiem dojść do sytuacji, w której zaprzestano by wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego, pomimo, iż nadal możliwe jest wydanie przez sąd pracy orzeczenia, zgodnie z którym osoba zostanie uznana za niepełnosprawną od czasu wydania pierwotnego orzeczenia przez organ orzecznicy I instancji. Mogłoby to zatem kreować sytuacje, w których w obrocie prawnym funkcjonowałyby sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia organów administracji i sądów powszechnych. Tym bardziej nietrafna jest zatem argumentacja SKO, który przyjmuje, że świadczenie stawałoby się nienależne już od czasu wydania pierwotnego orzeczenia, pomimo możliwości jego zmiany jeszcze w toku zwykłego trybu odwoławczego.
W konsekwencji, rację należy przyznać skarżącej, że organy obu instancji niezasadnie nie rozważyły kwestii zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego, z tym, że relewantnym przepisem w tym zakresie jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przewidującym obligatoryjne zawieszenie wtedy, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Trafnie wskazuje się w orzecznictwie NSA, że z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po wtóre, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (wyrok NSA z 23.01.2014 r., II OSK 1980/12 – wszystkie orzeczenia za CBOSA).
Wszystkie powyższe warunki zachodziły w niniejszej sprawie, albowiem kwestia ostatecznego brzmienia orzeczenia o niepełnosprawności wydanego w stosunku do syna skarżącej warunkuje utratę prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, co w konsekwencji warunkuje zasadność w ogóle wydania decyzji o uznaniu zasiłku za nienależnie pobrany (odnośnie zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie odwoławcze od orzeczenia o niepełnosprawności przed sądem powszechnym – por. także wyrok WSA w Warszawie z 26.08.2021 r., VII SA/Wa 1050/21).
Z uwagi na powyższe, SKO naruszył zarówno przepis prawa materialnego – art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19, poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, a także częściowe podzielenie błędnej wykładni organu I instancji, jak również przepis postępowania – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Niezależnie od powyższego, niedopuszczalne było w niniejszej sprawie wydanie decyzji na niekorzyść strony, a organ naruszył tym samym art. 139 k.p.a. Wbrew twierdzeniom SKO, przyjmowane przez ten organ naruszenie, jakiego miał dopuścić się organ I instancji, nie może być ocenione ani jako rażące naruszenie prawa, ani też jako rażące naruszenie interesu społecznego. Trafnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa na gruncie art. 139 k.p.a. należy rozumieć analogicznie do rozumienia wypracowanego na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok WSA w Łodzi z 18.01.2013 r., II SA/Łd 915/12).
Takiego charakteru z oczywistych względów nie miała decyzja organu I instancji w niniejszej sprawie, chociażby z uwagi na wątpliwości interpretacyjne, jakie powstają gruncie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19. Ponadto, nawet gdyby przyjąć, że skarżąca pobrała nienależnie świadczenie pielęgnacyjne za dodatkowe trzy miesiące, tj. od lutego do kwietnia 2021 r. (co jednakże w niniejszej sprawie jest wykluczone – na co zwrócono uwagę powyżej), to nie sposób twierdzić, aby brak orzeczenia w tym zakresie przez organ I instancji w sposób rażący naruszał interes społeczny. Na brak rażącego charakteru wskazuje chociażby niska kwota zasiłku oraz sytuacja materialna skarżącej.
Nie można pominąć wreszcie okoliczności, że organ I instancji swą wykładnię obowiązujących przepisów oparł o pismo Wojewody Śląskiego z dnia 2 marca 201 r. wyjaśniające pojawiające się wątpliwości prawne. Wskazano tam, że "do czasu zakończenia zainicjowanego przez stronę postępowania odwoławczego i wydania orzeczenia przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności nie ulega zatem przerwaniu ważność orzeczenia przedłużonego [...]. W kontekście powyższego zasadna jest teza, że przepis powyższy budzi wątpliwości interpretacyjne. Trudno tu zatem mówić o rażącym naruszeniu prawa.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną co do wykładni art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID-19, a ponadto odnośnie kwestii zasadności zawieszenia postępowania oraz dopuszczalności wydania decyzji na niekorzyść strony w przywołanym wyżej zakresie.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.