Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 lutego 2023 r. Nr [...] wydaną przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych MOPS w W. (dalej: organ I instancji, Kierownik), na podstawie art. 2 ust. 1, ust. 2, ust. 3a, ust. 3b, ust 3c, ust 3d, ust 3e, i ust. 16, ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2023 r., poz. 141 ze zm. dalej: u.d.w.), art. 104 § 1, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówiono M. B. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca), przyznania prawa do dodatku węglowego.
Stan sprawy jest następujący;
Skarżący 24 listopada 2022 r. złożył wniosek o dodatek węglowy, stwierdzając, że spełnia ustawowe przesłanki do jego otrzymania, a które zostały potwierdzone podczas wywiadu środowiskowego i znajdują potwierdzenie w aktach sprawy.
Organ I instancji ww. decyzją z dnia 10 lutego 2023 r., odmówił skarżącemu przyznania prawa do dodatku węglowego.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji przywołał brzmienie zastosowanych przepisów prawa oraz podał argumenty przemawiające za podjętym rozstrzygnięciem.
Nadto organ I instancji, wskazał, że w przypadku gospodarstwa wieloosobowego dodatek węglowy przyznawany jest wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. W niniejszej sprawie pierwszy wniosek na ten sam adres zamieszkania został złożony wcześniej i ten wnioskodawca otrzymał już dodatek węglowy.
Organ wskazał, że pod wskazanym adresem nie został wyodrębniony inny lokal dla gospodarstwa domowego wnioskodawcy oraz, że strona nie podjęła działań związanych z ustaleniem adresu miejsca zamieszkania dla swojego lokalu.
Zdaniem organu strona nie spełnia przesłanek ustawowych uprawniających do przyznania dodatku węglowego.
Nie zgadzając się z powyższym skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), w którym wyraził niezadowolenie z otrzymanej decyzji oraz powołał się na aktualny stan prawny, a także fakt, że w budynku pod adresem ul. [...] w W. zamieszkują odrębne gospodarstwa domowe.
SKO decyzją z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr. SKO.PSW/41.5/2011/2023/6826 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 10 lutego 2023 r., o odmowie przyznania skarżącemu prawa do dodatku dla gospodarstw domowych.
W podstawie prawnej SKO powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało m.in., że postępowanie w sprawie ustalenia prawa do dodatku węglowego zostało wszczęte na wniosek strony z dnia 24 listopada 2022 r. Kolegium zauważyło, że w aktach sprawy znajduje się deklaracja z dnia 9 lutego 2022 r. dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw w budynku przy ul. [...] w W. wskazująca, że zainstalowanym i użytkowanym źródłem ogrzewania w przedmiotowym budynku jest kocioł na paliwo stałe i kominek (koza).
We wniosku o przyznanie dodatku węglowego strona wskazała, że prowadzi gospodarstwo wieloosobowe i że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe.
SKO stwierdziło, że znajdujący się w aktach sprawy wywiad środowiskowy (protokół z dnia 19 stycznia 2023 r.), potwierdza ustalenia dokonane przez organ I instancji o zamieszkiwaniu pod jednym adresem w odrębnych lokalach gospodarstw domowych. Ponadto strona posiada odrębną kuchnię, łazienkę oraz pokoje (piętro) a lokal jest ogrzewany ze współdzielonego źródła ciepła.
SKO wskazało, że strona nie podjęła prawem wymaganych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach. Tym samym w ocenie Kolegium, strona nie spełnia przesłanek ustawowych uprawniających do przyznania dodatku węglowego.
Z rozstrzygnięciem SKO z 3 kwietnia 2023 r., nie zgodził się skarżący wnosząc w dniu 28 kwietnia 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażając niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił SKO naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
- 1. obrazy art. 6 k.p.a, a tym samym art. 7 Konstytucji RP, które to naruszenie miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy,
- 2. obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przy orzekaniu zebranych podczas wywiadu środowiskowego materiałów dowodowych i wydanie rozstrzygnięcia
- 3. obrazy art. 8 k.p.a w związku z art. 107 § 3 k.p.a poprzez całkowite pominięcie w uzasadnieniu zarzutów obszernie zgłoszonych w odwołaniu, co nie budzi zaufania do władz publicznych.
W związku z czym strona wniosła o: uchylenie w całości decyzji organu II Instancji oraz uchylenie aktu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi strona m.in. wskazała, że pomimo obszerności treści odwołania organ drugiej instancji nie tylko pominął w swoim uzasadnieniu jej zarzuty lecz nadto w żadnym stopniu nie odniósł się do tych zarzutów pozostawiając z wrażeniem niezapoznania się z ich treścią. Nadto organ odwoławczy powielił stanowisko organu pierwszej instancji.
Strona wskazała, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja I organu sprawiają wrażenie, jakby celem ustawy o dodatku węglowym było masowe wyodrębnianie adresów w Polsce, a temat pomocy miałby być jednie pretekstem ku temu, co stoi w całkowitej sprzeczności z intencją ustawodawcy. Zaś interpretacja zastosowana przez oba organy wyklucza z pomocy szereg osób, tj. m.in. osoby bez aktu własności, osoby ubogie, czy osoby nieświadome takiego obowiązku, gdyż żaden przepis prawa na niego nie wskazuje. Zdaniem skarżącego treść listopadowej nowelizacji bowiem wyraźnie wskazuje, że celem ustawodawcy było dotarcie z pomocą, do jak największej liczby gospodarstw domowych, które odczuły skutki nagłego i diametralnego wzrostu cen opału, wykluczając jednak wystąpienie sytuacji, gdzie o dodatek występowało kilka osób z jednego lokalu (nie adresu) i w postaci prawa do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustawodawca dał gminom narzędzie do weryfikacji, czy wnioskodawcy faktycznie zamieszkują i gospodarują oddzielnie w osobnych lokalach, a takie przesłanie wynika z samej ustawy.
Skarżący zaakcentował, że organy obu instancji bezprawnie uzależniły przyznanie mu dodatku węglowego od przesłanki, która nie została wyartykułowana przez ustawodawcę.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Z brzmienia art. 145 § 1 powyższej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
W tym kontekście Sąd uznał, że skargę w niniejszej sprawie należało uwzględnić. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego należało je wyeliminować z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawą wydanego w sprawie rozstrzygnięcia był art. 2 ustawy o dodatku węglowym. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 tego unormowania, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r., poz. 438 ze zm.), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do wspomnianej ewidencji. Stosownie przy tym do treści art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, przez gospodarstwo domowe rozumie się: osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe).
W tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę, że na mocy nowelizacji wprowadzonej od 20 września 2022 r. (zgodnie z art. 50 pkt. 1 lit. b ustawy z 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw - aktualnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1772) do art. 2 ustawy o dodatku węglowym dodane zostały jednostki redakcyjne odnoszące się do sytuacji, w której pod danym adresem zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe. Chodzi tu o ust. 3a określający, że w takim przypadku jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem oraz o art. 3b, zgodnie z którym, w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy, zaś pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.
Nowelizacją przedmiotowej ustawy wprowadzoną od 3 listopada 2022 r. (na mocy art. 26 pkt. 1 lit. a ustawy z 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych - Dz. U. z 2022 r. poz. 2236) art. 2 ustawy o dodatku węglowym rozszerzono o kolejne regulacje. Dodano mianowicie ust. 3c i ust. 3d, po myśli których, w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową.
Charakter powyższych nowelizacji nie pozostawia wątpliwości, że intencją ustawodawcy było objęcie wsparciem jak największej liczby gospodarstw domowych i zapewnienie jak najszerszego dostępu do dodatku węglowego gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (por. wyrok tutejszego Sądu z 5 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 210/23 dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W rozpoznanej sprawie jest poza sporem, że skarżący złożył wniosek o przyznanie spornego świadczenia z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 2 ust. 9 ustawy o dodatku węglowym jako 30 listopada 2022 r. (data wpływu do organu przypadająca na 24 listopada 2022 r.). Bezspornym pozostaje również to, że w budynku stanowiącym jego miejsce zamieszkania jest zainstalowany i eksploatowany kocioł na paliwo stałe (węgiel i paliwa węglopochodne), co znajduje potwierdzenie w dołączonej do akt administracyjnych deklaracji do centralnej ewidencji emisyjności budynków, gdzie wskazano, że dotyczy ona "wszystkich lokali mieszkalnych/zbiorowego zamieszkania w budynku".
Jak przy tym potwierdza zalegająca w aktach sprawy notatka służbowa z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 19 stycznia 2023 r., skarżący zamieszkuje w domu składającym się z dwóch odrębnych lokali na odrębnych piętrach (odrębne wejście).
W przedmiotowej sprawie skarżący złożył w dniu 24 listopada 2022r. - pod rygorem odpowiedzialności karnej - wniosek o wypłatę dodatku węglowego, który znajduje się w aktach sprawy, w którym zaznaczono, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe.
Ponadto strona złożyła oświadczenie, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla jej lokalu.
Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika natomiast, że skarżący, prowadzi trzyosobowe, odrębne gospodarstwo domowe. Mieszka w domu, w którym znajdują się dwa odrębne lokale mieszkalne. W każdym z mieszkań jest osobna kuchnia oraz łazienka. Do lokali mieszkalnych wchodzi się przez odrębne wejścia. Strona w dniu 24 listopada 2022 r. oświadczyła też, że nie miała możliwości wyodrębnieniem lokalu mieszkalnego.
W sprawie nie było sporne, że wniosek o wypłatę dodatku z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła został złożony w terminie a, głównym źródłem ogrzewania pomieszczeń skarżącego, jest kocioł na paliwo stałe.
Wobec podniesionego przez stronę zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego, na organie spoczywał obowiązek ustalenia, czy w sprawie zaistniały okoliczności będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b analizowanej ustawy. Mowa tutaj o ustaleniach zarówno w zakresie ilości gospodarstw domowych zamieszkujących pod danym adresem, jak również braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych.
W odniesieniu do pierwszej kwestii, tj. czy w sprawie można mówić o dwóch gospodarstwach domowych zamieszkałych pod jednym adresem w rozumieniu ustawy o dodatku węglowym, zauważenia wymaga, iż organ dokonując ustaleń w tym przedmiocie ustalił, że pod jednym adresem miejsca zamieszkania występuje więcej niż jedno gospodarstwa domowe.
Z kolei co do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, Sąd zważył, iż ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby wskazana okoliczność "braku możliwości ustalenia odrębnego adresu" mogła być ustalona wyłącznie na skutek podjęcia formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego bądź też wymagane było potwierdzenie wskazanej okoliczności konkretnym dowodem".
W ocenie Sądu strona złożyła skutecznie oświadczenie, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla jej lokalu.
W związku z czym organ rozpatrujący je, zobowiązany był do dokonania oceny tego oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w związku z art. 2 ust. 3c ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 141, zwanej dalej również u.d.w.).
W wyniku niewykonania tego obowiązku organ odwoławczy przedwcześnie stwierdził, że nie zostały spełnione warunki przyznania przedmiotowego świadczenia.
Zdaniem Sądu bezpodstawne jest twierdzenie organu zawarte w zaskarżonej decyzji, że aby podjąć skuteczne starania o przyznanie dodatku węglowego, obowiązkiem strony było podjęcie sformalizowanych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla zajmowanego lokalu. Przytoczony pogląd organu nie jest zasadny ponieważ przepisy u.d.w., nie wprowadzają wymienionego przez organ obowiązku podjęcia przez stronę sformalizowanych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu.
W konsekwencji stwierdzić należało, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 3d w związku z art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym, poprzez ich nieprawidłową wykładnię, a w następstwie tego organy naruszyły art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i wymienione naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dotyczyło ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia wniosku skarżącego inicjującego postępowanie administracyjne. Ponadto - w razie, gdy nie zostanie wykazane zaistnienie warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w związku z art. 2 ust. 3c u.d.w., organ pozostawia wniosek bez rozpoznania – zgodnie z art. 2 ust. 3b cytowanej ustawy, a zatem w takiej sytuacji nie ma podstaw do wydania decyzji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazania dotyczące konieczności uzupełnienia ustaleń i przeprowadzenia analizy okoliczności faktycznych we wskazanym wyżej zakresie oraz weźmie pod uwagę przedstawioną tu wykładnię przepisów prawa i na tej podstawie wyda rozstrzygnięcie.
Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.