Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt budowlany i wydał H. S. pozwolenie na budowę budynku garażowo – gospodarczego na działce nr A (obecnie B) przy ul. [...] w G., bezpośrednio przy granicy z działką nr C (obecnie D). W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż projektowana budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta G. i nie narusza interesów osób trzecich. Wskazał także, że w trakcie postępowania administracyjnego współwłaścicielki sąsiedniej nieruchomości nie wyraziły zgody na usytuowanie obiektu w granicy nieruchomości z uwagi na możliwe zacienienie ich działki, jednak do zarzutu tego nie ustosunkował się w dalszej części uzasadnienia.
Od wydanej przez organ I instancji decyzji odwołanie wniosły A. i K. F., właścicielki sąsiedniej nieruchomości, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Zdaniem odwołujących się wydana decyzja narusza bowiem ustalenia planu miejscowego, który dopuszcza zabudowę w granicy jedynie w przypadku gdy nie ogranicza ona użytkowania działki sąsiedniej. Nadto, zdaniem A. i K. F., garaż H. S. winien przylegać do garażu znajdującego się na ich działce a nie stykać się z nim jedynie narożnikowo gdyż inaczej spowoduje on, ze względu na swoją znaczną długość, niemal całkowitą zabudowę granicy.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wyjaśniając skarżącym, iż ustawa Prawo budowlane oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze nie regulują kwestii zacienienia powierzchni działki a jedynie kwestię dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych.
Pismem nadanym w placówce pocztowej w dniu [...] r. A. i K. F. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu naruszenie przepisów dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie albowiem projektowany budynek nie przylega do ściany wybudowanego przez nie garażu. Skarżące wniosły też o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (postanowieniem z dnia 4 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wniosek ten oddalił).
Skarga została wniesiona w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ II instancji wskazał, iż to skarżące rozpoczęły budowę swojego garażu odstępując od warunków udzielonego im pozwolenia na budowę w związku z czym przed organem nadzoru budowlanego toczy się stosowne postępowanie administracyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99.
W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie.
Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego przed organem II instancji wskazać należy, iż zdaniem tut. Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wyczerpujący i klarowny, a w konsekwencji nie zezwalał na to by na jego podstawie wydać ostateczną decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Jak bowiem wynika z dołączonych do akt sprawy wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta G. (przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. Nr [...]) teren przedmiotowej działki, na której ma zostać zlokalizowana zamierzona inwestycja położony jest na obszarze oznaczonym jako [...]. Zgodnie z zapisami planu na obszarze tym dopuszcza się sytuowanie budynków w granicy własności pod warunkiem jednak cyt. "nie ograniczania możliwości zabudowy i użytkowania działki sąsiedniej". Przytoczony fragment zapisu planu, pomimo że w dalszej części odwołuje się do zasad określonych w przepisach szczególnych, zawiera jednak niewątpliwie odmienne obwarowania dopuszczalności zabudowy w granicy od tych, które z mocy przepisów powszechnie na obszarze całego kraju obowiązujących zabudowę taką dopuszczają.
Wprowadzając nieznaną normom tym kategorię ograniczania nie tylko możliwości zabudowy lecz także użytkowania działki sąsiedniej plan stanowiący prawo miejscowe w istotny sposób rozszerzył bowiem gwarancje dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w tym zwłaszcza właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, iż przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) odnosząc się do problematyki dostępu światła a tym samym także zacienienia sąsiedztwa regulują jedynie kwestie związane z obowiązkiem zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie podejmując w ogóle problematyki oświetlenia tej części działki sąsiedniej, na której pomieszczenia takie nie występują i jej możliwego zacienienia.
Przytoczony wyżej zapis planu jest jednak dużo szerszy. Wprowadzając kategorię użytkowania sąsiedniej działki zezwala bowiem na sytuowanie obiektów w granicy jedynie wówczas gdy lokalizacja taka wskazanej możliwości użytkowania nie ograniczy. Tym samym zapis ten zakazuje sytuowania budynku w granicy jeśli w konsekwencji powodowałoby to utrudnienia w użytkowaniu działki sąsiedniej. Niewątpliwym wydaje się, iż wobec faktu nie wyliczenia w przytoczonym zapisie planu charakteru możliwych ograniczeń w użytkowaniu działki chodzić może o wszystkie czynniki potencjalnie mogące do utrudnień takich doprowadzić, w tym także takie ograniczenie dostępu światła na działkę sąsiednią, które w zależności od ukształtowania i zabudowy nieruchomości może utrudniać rekreację, uprawy na działce itp.
W konsekwencji udzielając pozwolenia na usytuowanie obiektu w granicy należy w pierwszej kolejności, w związku z przytoczonym zapisem planu, rozważyć m.in. jak znaczne zacienienie w związku z zamierzoną budową powstanie (w sposób naturalny zacienienie przy tak bliskiej zabudowie powstać musi nieuchronnie) i czy zacienienie to będzie tak istotne, że można już rozpatrywać je w kategorii utrudniania użytkowania działki sąsiedniej. Rozstrzygające w sprawie organy administracji publicznej kwestii tej jednak nie podjęły. Organ I instancji wskazał wprawdzie, że skarżące nie wyraziły zgody na zamierzoną inwestycję albowiem ich zdaniem cień od tak dużej ściany przesłaniałby ponad 50% należącej do nich działki jednak do zarzutu tego nie odniósł się ani jednym słowem w uzasadnieniu, stwierdzając jedynie bez jakichkolwiek w tej mierze szczegółowych ustaleń i ocen, iż projektowana budowa jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego a zakres projektowanych prac nie narusza interesów osób trzecich.
Pomimo braku stosownych ustaleń de facto uniemożliwiających merytoryczną kontrolę decyzji pierwszoinstancyjnej, organ II instancji utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy nie wzywając organu I instancji do złożenia dodatkowych wyjaśnień bądź przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, ani też nie dokonując w kwestii zapisów planu i porównania z nim projektu budowlanego żadnych samodzielnych ustaleń. Brak takich samodzielnych ustaleń w świetle treści uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej zdaje się nie ulegać wątpliwości. W odróżnieniu od organu I instancji Wojewoda [...] odniósł się bowiem wprawdzie do zarzutu odwołujących się jednak z całkowitym pominięciem obowiązujących w tej mierze zapisów planu miejscowego. Wojewoda [...] wskazał bowiem A. i K. F., iż ustawa Prawo budowlane oraz wydane na podstawie ustawy rozporządzenia wykonawcze regulują jedynie kwestie zapewnienia dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych nie zajmując się ograniczeniem dopływu światła na teren działki.
W konsekwencji zdaniem Wojewody [...] zacienienie działki nie może być przedmiotem ustaleń organu administracji architektoniczno-budowlanej, który to organ może działać jedynie w zakresie w jakim upoważnia go do tego prawo. Sformułowanie to, jak również brak jakiegokolwiek dalszego odniesienia do zapisów planu dowodzą, iż organ II instancji nie przeprowadził w tym zakresie merytorycznej kontroli. Tym samym stwierdzić należy, iż organ II instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną pomimo, że nie wyjaśniała ona w sposób nie budzący wątpliwości kwestii zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym, a wątpliwości zauważalnych w postępowaniu przed organem I instancji nie uzupełnił w ramach prowadzonego przez siebie postępowania odwoławczego. Powoduje to, iż decyzję organu II instancji uznać należy za przedwczesną, wydaną bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności.
W konsekwencji Sąd nie jest w stanie skontrolować merytorycznej prawidłowości udzielonego pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku albowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje do tego wystarczających podstaw.
Odnosząc się natomiast do zgłoszonego przez skarżące w skardze zarzutu odnoszącego się do sprzeczności zamierzenia budowlanego z § 12 ust. 4 pkt 2 cytowanego wyżej Rozporządzenia (obiekt będzie stykać się z budynkiem po drugiej stronie granicy jedynie narożnikiem a nie przylegać całą ścianą) Sąd wskazuje, iż w przedmiotowym stanie faktycznym dopuszczalność zabudowy w granicy wynika z przepisów prawa miejscowego a tym samym odnieść do niej należy nie § 12 ust. 4 pkt 2 lecz § 12 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, nie rozstrzygnięto z uwagi na brak stosownego wniosku skarżących.