Uzasadnienie
W dniu [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonywania przez obecnie skarżącego Z. R. robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w T., w granicy z działką nr [...] – bez wymaganego pozwolenia na budowę. W toku postępowania, po przeprowadzeniu oględzin oraz na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalono, że przedmiotowy obiekt wzniesiony został w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane.
Postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wstrzymał prowadzenie opisanych wyżej robót budowlanych oraz nałożył na skarżącego, jako inwestora, obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] roku: zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy; czterech egzemplarzy projektu budowlanego; zaświadczenia bądź decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jako podstawę prawną wydania tego postanowienia wskazano art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że jakkolwiek przedmiotowy obiekt został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej, to istnieją przesłanki do jego legalizacji na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego po spełnieniu przez inwestora nałożonych obowiązków i uiszczeniu opłaty legalizacyjnej. W pouczeniu zawarto informację, że na to postanowienie nie przysługuje zażalenie, a zaskarżyć je można jedynie w odwołaniu od decyzji.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący zarzucając rażące naruszenie Prawa budowlanego. Wskazał, że wykonywane przez niego roboty nie polegały na budowie lecz na remoncie dachu istniejącego budynku gospodarczego. Zakres robót, w ocenie skarżącego, nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę i pozostawał poza sferą kompetencji organów nadzoru budowlanego.
Rozpoznając to zażalenie, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia w trybie art. 134 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Wskazał także, że zażalenie służy, gdy stanowi tak przepis szczególnej procedury administracyjnej stosowanej w postępowaniu obok przepisów kpa. Tymczasem art. 48 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie ust. 2 i 3 tego przepisu. Z kolei w myśl art. 142 kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.
W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący zarzucił naruszenie art. 141 § 1 kpa. Stwierdził, podobnie jak w zażaleniu, że nie było podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, stąd w jego ocenie na wydane postanowienie przysługiwało zażalenie. Wobec bowiem błędnego zastosowania przez organ art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego nie mają zastosowania przepisy dotyczące niedopuszczalności środka odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazał ponadto, że wobec stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia nie może dokonywać merytorycznej oceny zasadności postanowienia organu pierwszej instancji. Będzie mógł to uczynić w ewentualnym postępowaniu odwoławczym od decyzji.
Pismo procesowe w niniejszej sprawie wnieśli do Sądu także uczestnicy postępowania G. i J. S. W piśmie tym podważyli oświadczenia skarżącego dotyczące zakresu i charakteru wykonanych przez niego robót budowlanych. Obecny na rozprawie uczestnik J. S. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie jest w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem.
Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń (art. 144 kpa).
Zdaniem Sądu, organ odwoławczy trafnie przyjął, że na postanowienie w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów nie przysługuje stronie zażalenie. Stosownie bowiem do art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy Kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, kiedy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. Ustawa Prawo budowlane zawiera zamknięty katalog przypadków, w których na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu odwoławczego. Należy zauważyć, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Tym samym prawidłowe jest stanowisko organu, że Kodeks, ani też żaden inny przepis prawa w tej materii nie przewiduje zażalenia.
Stąd też słusznie przyjął Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że zażalenie nie jest dopuszczalne.
Postanowienie wydane na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z art. 142 k.p.a. podlega ocenie i kontroli w trybie odwoławczym od decyzji. Zatem trafnie też wskazał organ, że prawidłowość postanowienia organu pierwszej instancji może być przez stronę kwestionowana dopiero wraz z odwołaniem od decyzji (art. 142 k.p.a.).
Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Z uwagi na fakt, że kontroli Sądu podlegało w niniejszej sprawie postanowienie, mające charakter proceduralny, Sąd nie mógł się odnieść do merytorycznych zarzutów skargi i stanowiska uczestników postępowania. Ta jednak kwestia będzie mogła być przedmiotem kontroli sądowej w przypadku ewentualnego zaskarżenia orzeczenia podlegającego zaskarżeniu w postępowaniu administracyjnym.