Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) postanowieniem z dnia 14 listopada 2022 r. nr SKO.V/428/285/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia E. M. i B. M. (dalej – Wnioskodawcy, Skarżący), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. (dalej – organ I instancji, Prezydent Miasta) z dnia 22 września 2022 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji na mocy art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm. – dalej u.p.o.ś.) nakazującej zarządcy nieruchomości usunięcie oświetlenia w postaci lamp zewnętrznych wzdłuż chodnika przy nieruchomości ul. [...] w B. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 22 lipca 2021 r. pełnomocnik Skarżących zwrócił się do Prezydenta Miasta, aby w trybie art. 363 u.p.o.ś. nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", jako zarządcy nieruchomości położonej przy ul. [...] w B., usunąć lampy zewnętrzne zlokalizowane przy chodniku prowadzącym do wejścia budynku wielomieszkaniowego. Według Wnioskodawców, oświetlenie to ma negatywny wpływ na środowisko, który przejawia się tym, że jego intensywność zaburza korzystanie z należącej do nich posesji, gdyż zakłóca ono sen, a także wywołuje nerwowość, stres, a nawet depresję. Ponadto doprowadza ono do wcześniejszego wybudzania ptaków.
Organ I instancji, działając na podstawie art. 61a k.p.a., postanowieniem z dnia 22 września 2022 r. odmówił Skarżącym wszczęcia postępowania w trybie art. 363 u.p.o.ś. w celu nakazania zarządcy nieruchomości usunięcia lamp zewnętrznych zlokalizowanych wzdłuż chodnika przy nieruchomości ul. [...] w B. W jego motywach wyjaśniono, że zanieczyszczenie światłem to sprawa o charakterze cywilnoprawnym. Jest to bowiem kwestia oddziaływania przedmiotu własności jednego sąsiada na interesy prawne drugiego i winna być rozwiązana na drodze postępowania sądowego.
W zażaleniu z dnia 4 października 2022 r. pełnomocnik Skarżących zarzucił organowi I instancji naruszenie:
- – art. 363 u.p.o.ś. poprzez jego niewłaściwą wykładnię literalną i funkcjonalną oraz systemową, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż nie stanowi on podstawy prawnej do wszczęcia niniejszego postępowania, gdyż nie obejmuje tzw. zanieczyszczeń światłem, co prowadziło do bezzasadnej odmowy wszczęcia postępowania;
- – § 293 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 – dalej r.w.t.b.) poprzez jego niezastosowanie, w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania;
- – przepisów k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę i nieprzeprowadzenie czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy.
Kolegium nie podzielając argumentacji Skarżących, postanowieniem z dnia 14 listopada 2022 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie wyjaśniło, że opisane we wniosku okoliczności dotyczą tzw. immisji pośrednich, których zwalczanie odbywa się na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Jak zaznaczyło Kolegium, w tego typu sprawach właściwe są sądy powszechne. Alternatywnie wskazano na potencjalną możliwość wystąpienia do organu nadzoru budowalnego z wnioskiem zbadania, czy nie doszło do naruszenia § 293 ust. 6 r.w.t.b. Tym samym, zdaniem Kolegium, w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy Prawa ochrony środowiska. Uargumentowano to ponadto tym, że polskie prawo nie uwzględnia zanieczyszczenia światłem, nie ma uregulowań dotyczących określenia standardów emisyjnych sztucznego światła i norm dopuszczalnych poziomów sztucznego oświetlenia.
W skardze z dnia 12 grudnia 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Wnioskodawców zarzucił postanowieniu Kolegium naruszenie:
- 1) prawa materialnego, a mianowicie: art. 364 i art. 363 u.p.o.ś. przez błędną ich wykładnię i uznanie, iż nie stanowią podstawy do wszczęcia postępowania;
- 2) prawa procesowego, a mianowicie:
- a) art. 61 § 5 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie,
- b) art. 77 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwą ocenę materiału w sprawie, a w szczególności nie poczynienie żadnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego,
- c) zasad k.p.a., a w szczególności art. 5, art. 6, art. 7, art. 8, a przez to podważenie zasad praworządności i pogłębiania zaufania do organów państwa.
Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia jej poprzedzającego, a także o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że brak norm określających natężenie oświetlenia nie może stanowić podstawy dla odmowy wszczęcia postepowania. W takiej sytuacji, zdaniem pełnomocnika, rolą organu jest przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia, czy dane oświetlenie negatywnie oddziałuje na ludzi, a także na inne elementy środowiska oraz czy jego zastosowanie jest możliwie dla nieruchomości o konkretnym przeznaczeniu. Autor skargi zauważył ponadto, że skoro Kolegium dostrzegło swoją niewłaściwość rzeczową to winno przekazać wniosek Skarżących uprawnionemu organowi do jego rozpatrzenia. Konkludując pełnomocnik Wnioskodawców stanął na stanowisku, że organ odwoławczy wybiórczo ocenił materiał zgromadzony w sprawie, zmieniając swoje stanowisko co do podstaw prawnych i faktycznych swego rozstrzygnięcia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania tak, aby uniknąć dokonania jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest postanowienie dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 363 u.p.o.ś. w celu nakazania zarządcy nieruchomości usunięcia lamp zewnętrznych zlokalizowanych wzdłuż chodnika przy nieruchomości ul. [...] w B. Przechodząc do meritum problemu przywołać należy w pierwszej kolejności art. 61a § 1 k.p.a. Stanowi on, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 332/12, Lex nr 1216728, wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 763/20, Lex nr 3196031).
W doktrynie zwraca się także uwagę, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy spełnione są następujące przesłanki:
- 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej;
- 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II k.p.a., w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (zob. A. Wróbel. Art. 61a. W: Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX 2018).
Dodać również należy, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt II GSK 429/21, Lex nr 3264934).
W tym miejscu należy przede wszystkim zauważyć, że art. 363 u.p.o.ś. dotyczy negatywnego odziaływania na środowisko wywieranego przez osobę fizyczną. Jak natomiast wynika z wniosku Skarżących, opisane w nim działania związane są z działaniami Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". W takim przypadku potencjalnie zastosowanie winien mieć art. 362 u.p.o.ś. Stanowi on, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;
2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego (art. 362 ust. 1 u.p.o.ś.). Dobrem chronionym w art. 362 u.p.o.ś. jest środowisko, czyli interes społeczny, a nie indywidualny. Aby organ mógł nałożyć przewidziany w przepisie art. 362 p.o.ś. obowiązek musi stwierdzić, że określony podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 758/14, Lex nr 1990941). W tym miejscu należy wskazać, że odziaływanie na środowisko, to również odziaływanie na zdrowie ludzi (art. 3 pkt 11 u.p.o.ś.).
Zatem organ orzekający na podstawie art. 362 u.p.o.ś. musi przede wszystkim ustalić, czy doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko, a w przypadku potwierdzenia tej okoliczności koniecznym jest określenie zakresu ograniczenia (dotychczasowego) oddziaływania na środowisko bądź stanu, jaki ma być uzyskany w wyniku zastosowania się do takiej decyzji. Prowadzi to do wniosku, że dla procedowania w tym trybie koniecznym jest, aby organ dysponował pewnym wzorcem, do którego może odnieść określony stan faktyczny. Tymczasem w polskim systemie prawa brak jest takiego wzorca, który określałby standardy (normy techniczne) dla oceny odziaływania sztucznego oświetlenia na środowisko, a także metodykę jego pomiaru. Oznacza to, że na gruncie prawa ochrony środowiska brak jest podstaw dla wartościowania wpływu oświetlenia na stan środowiska.
W konsekwencji, skoro przepisy prawa materialnego nie kreują w tym zakresie określonych obowiązków, których nakaz realizacji mógłby zostać w drodze decyzji przypisany danemu podmiotowi, to żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie nie może być uwzględnione.
Można dywagować, czy w niniejszym przypadku organ I instancji nie powinien zwrócić podania Skarżącym stosownie do regulacji zawartej w art. 66 § 3 k.p.a., bądź też stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. przekazać jej organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Nie można jednak opowiedzieć w sposób jednoznaczny za żadnym z tych rozwiązań. Otóż analiza podania Skarżących sugeruje, że ich zamiarem jest wyeliminowanie uciążliwości jakie ich zdaniem wywoływane jest oświetleniem zlokalizowanym na nieruchomości sąsiedniej, co przemawiałoby za zwrotem Wnioskodawcom ich podania ze względu na to, że w sprawach tzw. zakazanych immisji (art. 144 k.c.) właściwy jest sąd powszechny. Z drugiej jednak strony kwestie techniczne związane z oświetleniem znajdującym się poza budynkiem regulowane są przez § 293 ust. 6 r.w.t.b., w których to sprawach właściwe są organy nadzoru budowalnego. W takiej sytuacji najtrafniejszym było poinformowanie Wnioskodawców o możliwościach ochrony swoich praw. Tym samym organy uczyniły zadość zasadzie informowania stron, zawartej w art. 9 k.p.a.
W kontekście dotychczasowych rozważań nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, które wymieniono w skardze. Dodać należy, że w przypadku postanowienia wydanego w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ koncentruje się tylko i wyłącznie na wykazaniu wystąpienia przeszkody dla wszczęcia postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie zajmuje się badaniem zasadności żądania przedstawionego w podaniu. Czynności dowodowe mające prowadzić do ustalenia stanu faktycznego sprawy podejmowane są dopiero po skutecznym zainicjowaniu postępowania. Nie można więc przychylić do stanowiska pełnomocnika Skarżących, że organy stosując się do obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. zobligowane były do ustalenia, czy dochodzi do negatywnego oddziaływania na środowisko opisanego w podaniu, skoro podanie to nie wszczęło postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).