Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 4 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 853/24

Uzasadnienie

Wójt G. decyzją z dnia 13 października 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 323 – dalej jako "u.ś.r.") oraz art. 104 i in. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – dalej jako "k.p.a.") odmówił M.K. (dalej jako: strona, skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matką.

W uzasadnieniu podano, że strona nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powołano się w tym zakresie na przepisy art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a), z których wywiedziono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Wskazano na brak związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a opieką. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m. in. do renty. Zakres opieki nie jest wystarczający do przyznania wnioskowanego świadczenia.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona poprzez pełnomocnika nie zgodziła się z ww. decyzją. Zarzucono naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącą nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wskazano, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną, która wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze swym stanem zdrowia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: SKO), decyzją z dnia 29 kwietnia 2024 r., znak SKO.4106.1374.2023, działając na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano m. in., że decyzja organu I instancji zasługuje na utrzymanie w mocy. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją czy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania przez nią stałej lub długotrwałej opieki nad matką. Z akt sprawy wynika bowiem, że odwołująca zrezygnowała z pracy w czerwcu 2023 r. z powodu problemów zdrowotnych i z tego powodu uzyskała rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Natomiast matka strony została uznana za niepełnosprawną w stopniu znacznym od [...] czerwca 2022r. na podstawie orzeczenia wydanego w dniu [...] r. Ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec matki. Z przedłożonego harmonogramu czynności opiekuńczych wynika, że nie są to czynności bezpośrednio związane z osobą wymagającą opieki, a w głównej mierze są to czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego.

Decyzją ZUS z [...] r. stronie została przyznana renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy do [...] maja 2024 r. W świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych niezbędnym do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji otrzymywania renty w niższej wysokości, w tym renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest dokonanie wyboru przez uprawnionego świadczenia pielęgnacyjnego i zawieszenia przez niego prawa do renty.

Skargę na powyższą decyzję złożyła strona. Zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. a) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy;
2. b) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nie uwzględniając derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt. SK 2/17, czego skutkiem było uznanie, iż stronie skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z posiadanym przez nią uprawnieniem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, mimo że hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. po wejściu w życie wyroku TK nie obejmuje swoim zakresem sytuacji, w której wnioskodawca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W szczególności przepis mówi nie tylko o "rezygnacji z zatrudnienia" ale także o osobach, które "nie podejmują" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Stan zdrowia osoby niepełnosprawnej może być zmienny, stąd i zakres wymaganej opieki oraz możliwości zarobkowe opiekuna mogą zmieniać się w różnych okresach. Powołanie się zatem na zaszłości sprzed wielu miesięcy lub nawet lat w celu wykazania braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką nie jest wystarczające.

Organ II instancji powołał się na fakt, że strona nie przedłożyła dokumentów potwierdzających, iż matka choruje na [...] (s. 4 decyzji). Nie było przeszkód, by ewentualnie wnioskodawczynię zobowiązać do przedłożenia określonej dokumentacji (art. 79a §1 k.p.a.).

Ustalono, że matce strony należy pomagać także przy utrzymaniu higieny osobistej i zmianie pampersów. Organy nie wykazały, że tego rodzaju czynności mogłyby być pogodzone z zatrudnieniem, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, bądź inną pracą zarobkową, bez szkody dla osoby niepełnosprawnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA [7] z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).

Niewątpliwie nie można stawiać w gorszej sytuacji osoby, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do renty bądź emerytury (choć niewielkiej) w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i renta/emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne.

Na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie-Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19.

Za prawidłową uznać przyjdzie zatem tezę, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do renty/emerytury, w wysokości niższej niż to świadczenie. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (por. np. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25). Nadto, odnośnie do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, OTK-A 2014/9/104, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie opiekunów.

Jakkolwiek orzecznictwo sądowoadministracyjne różnie widziało kwestie sposobu rozwiązania ww. problemów, to jednak dominująca ostatnio linia orzecznicza wskazuje, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, bądź rentę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, bądź renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1251 ze zm., dalej u.e.r.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. W przypadku uposażenia z ubezpieczeń społecznych rolników podstawa prawna do ich zawieszenia wynika z art. 103 ust. 3 u.e.r. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 90; zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 listopada 2022 r.; II SA/Ol 650/22).

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury bądź renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Nadto, zgodnie z art. 79a §1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Wówczas, o ile strona doprowadzi np. do zawieszenia prawa do renty bądź emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (np. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20).

W niniejszej sprawie organy nie poinformowały skarżącej w sposób precyzyjny, szczegółowy i prawidłowy o brakujących dokumentach i możliwości zawieszenia renty, wstrzymania jej wypłaty oraz przedłożenia decyzji w tym zakresie.

W tej sytuacji (zwłaszcza, że organ I instancji wadliwie przywołał art. 17 ust. 1b u.ś.r.) nie budzi zdziwienia, że skarżąca (nie ufając organowi administracji publicznej) nie zawiesiła prawa do renty. Przypomnieć przy tym należy, że z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie powinien był być przeszkodą do uzyskania przez skarżącą ww. świadczenia.

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł pełnej wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy uaktualnić dane dotyczące stanu faktycznego sprawy.

Organ będzie miał na uwadze, że stosownie do treści art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429 – dalej u.ś.w.) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Ust. 2 tej regulacji stanowi z kolei, że osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4.

Art. 63 ust. 2 u.ś.w. wprost zatem mówi o osobach, którym "(...) od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego". Świadczy to o tym, iż w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed dniem 1 stycznia 2024 r. organy - rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. - zobowiązane są ustalić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. W przypadku spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek organ powinien wydać decyzję przyznającą świadczenie, biorąc za podstawę przepisy u.ś.r. dotychczas obowiązujące.

Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.