Uzasadnienie
Rozstrzygana sprawa dotyczy stanu technicznego budynku położonego przy ul. [...] w C.. Zostało ono wszczęte na wniosek właścicieli nieruchomości, H. N. i W. N. i dotyczyło zawilgocenia ścian piwnicy. W ich ocenie przyczyną tego zawilgocenia jest stan sąsiedniego budynku, położonego przy ul. [...].
Podczas postępowania wyjaśniającego ustalono, że przyczyn owego zawilgocenia nie da się jednoznacznie wskazać (opinia eksperta nadzoru budowlanego w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla miasta C.).
Dwukrotnie wydawano w sprawie postanowienia o obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej zawierającej ocenę stanu technicznego pionowej i poziomej izolacji przeciwwilgociowej (postanowienia z dnia 2 września 2021 r. nr [...] i z dnia 14 listopada 2022 r.), jednakże nie ostały się one w obrocie prawnym.
Podczas kolejnej kontroli stanu budynku (dnia 9 maja 2023 r.) stwierdzono, że w piwnicy, w pomieszczeniu północno-zachodnim, na ścianie zachodniej, od posadzki do wysokości ok. 35 cm oraz w pomieszczeniu środkowym od strony zachodniej występują w dalszym ciągu ślady łuszczenia powłok malarskich i wykwity soli. Nie dokonano pomiaru zawilgocenia tych ścian ze względu na brak posiadania przez organ nadzoru budowlanego właściwych urządzeń pomiarowych. Właścicielka nieruchomości poinformowała, że zjawisko zawilgocenia i wykwitów ww. ściany występuje od października 2020 r., nie potwierdziła występowania zalewania wodą posadzki, wskazała na występowanie "poziomych mokrych plam". Poinformowała również, że posiada fotografie dokumentujące opisywane zjawisko z okresu ostatnich dwóch lat.
Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia 18 sierpnia 2023 roku nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. umorzył postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego na posesji przy ul. [...] w C.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku kontroli i oględzin budynków przy ul. [...] oraz po analizie opinii techniczno-budowlanej ustalono, że nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. [...] w C. mogą powodować dyskomfort i niedogodności dla użytkowników budynku jednak nie stanowią zagrożenia dla stateczności całej konstrukcji, a tym bardziej dla zdrowia i życia. Budynek może być bezpiecznie użytkowany, a wszelkie nieprawidłowości powinny być wyeliminowane poprzez racjonalne działanie właścicieli budynku we własnym zakresie zgodnie za art. 61 ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego uznał więc, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie.
Odwołanie od tej decyzji złożyli H. N. i W. N.. W ich ocenie sprawa nie została wyjaśniona w stopniu wystarczającym a materiał dowodowy został źle oceniony.
Zaskarżoną obecnie decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podkreślił, że na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie nie znajduje podstaw do wydania nakazów lub zakazów.
Istotą skargi złożonej w niniejszej sprawie jest zawilgocenie ścian w pomieszczaniu piwnicznym w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w C.. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania dowodowego wydał decyzję, którą umorzono postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego na posesji przy ul. [...] w C..
ŚWINB wskazał, że organ I instancji nie zawiadomił stron postępowania na podstawie art. 61 k.p.a. o wszczęciu przedmiotowego postępowania w sprawie. Z brzmienia art. 61 § 4 k.p.a. wynika obowiązek zawiadomienia wszystkich stron postępowania wszczętego z urzędu lub na żądanie jednej ze stron. Zawiadomienie to przybiera formę pisemną przy czym przepis ten stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażoną w art. 10 k.p.a. W fazie wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania stronę, ponieważ to nie strona ma obowiązek wykazywać aktywność, aby zapewnić sobie czynny udział w postępowaniu, lecz organ administracji publicznej, który po zakończeniu postępowania wyjaśniającego ma również obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.
Nie wyjaśniono również, czy w sprawie nie występują przesłanki do zastosowania instrumentu przewidzianego w art. 66 ust. 1 prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. A jak ustalono w oparciu o sporządzony w sprawie przegląd techniczny, na ścianach piwniczych widoczne jest zawilgocenie i początek zagrzybienia. A zawilgocenie może w negatywny sposób wpłynąć na stan techniczny budynku i umożliwić rozwój pleśni oraz grzybów. Te z kolei mogą przyczynić się do zniszczenia tynku, czy elementów drewnianych konstrukcji, a także spowodować zagrożenia dla zdrowia jego mieszkańców.
Konkludując, w ocenie ŚWINB, organ I instancji powinien przeprowadzić ponowne postępowanie z pogłębieniem powyższych kwestii i dopiero wówczas wydać stosowne rozstrzygnięcie. Wobec powyższego koniecznym jest uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż organ II instancji nie jest w stanie wydać decyzji reformatoryjnej.
Sprzeciw od tej decyzji do tutejszego Sądu złożyli H. N. i W. N.. Domagając się uchylenia zaskarżonego aktu oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucili ŚWINB w Katowicach naruszenie:
- 1) art. 78 k. p. a polegające na bezpodstawnym pominięciu i nie odniesieniu się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich, zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu od decyzji nr [...], oraz na całkowitym pominięciu wnioskowanych przez skarżących wniosków dowodowych,
- 2) art. 80 k. p. a poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy,
- 3) art. 77 k. p. a poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego i stanu faktycznego,
- 4) art. 8 k. p. a poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,
- 5) art. 84 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego,
- 6) art.3 pkt 2 ustawy, poprzez błędną wykładnie definicji budynku,
- 7) art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy poprzez nieuwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich.
Odpowiadając na sprzeciw organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej jako - "p.p.s.a.").
Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy rozwiązania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 IX 2020 r., I GSK 1170/20 - CBOSA).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś - nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie.
Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.
Na początku Sąd stwierdza, że uchylenie przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzji organu I instancji było prawidłowe. Organ odwoławczy wskazał wyraźnie, co było tego przyczyną. Po pierwsze, nie zapewniono stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu, nie zawiadamiając ich o jego wszczęciu. Po drugie wskazano na konkretne uchybienia w zakresie postępowania dowodowego. Po trzecie wreszcie wskazano, jakie okoliczności winny zostać w sprawie wzięte pod uwagę, zwłaszcza w zakresie ustalenia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu Sąd uznaje, iż w istocie uzasadniają one rozstrzygnięcie organu odwoławczego w mocy. Wszak skarżący zarzucają uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego. I właśnie z tych przyczyn ŚWINB uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji. Postępowanie będzie ponownie przeprowadzone. W jego trakcie również skarżący będą mogli składać oświadczenia, wnioskować o przeprowadzenie dowodów, czy też sami takie przedstawiać.
Z tych względów na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.