Uzasadnienie
Aktem notarialnym z dnia (...) r. Rep. A Nr (...) P. D. zawarł umowę sprzedaży, mocą której zbył za cenę (...) zł niezabudowaną nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr (...) o powierzchni (...) ha – rodzaj użytku R, położoną we wsi Z. przy ul. (...). Nieruchomość powyższą zbywca nabył w drodze umowy darowizny z dnia (...) r. Rep. A Nr (...).
Wójt Gminy pismem z dnia (...) r. powiadomił P. D. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z., przyjętego uchwałą Rady Gminy O. nr (...) z dnia (...)r. (Dz. Urzęd. Woj. (...)Nr (...), poz. (...) z dnia (...)r.).
Następnie decyzją z dnia (...) r. nr (...) organ I instancji nałożył na P. D. obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty w wysokości (...) zł z tytułu wzrostu wartości zbytej działki nr (...).
Wskutek odwołania P. D. decyzją z dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. orzekło o uchyleniu powyższej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po powtórnym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy O. decyzją z dnia (...) r. nr (...) ponownie nałożył na P. D. obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty w wysokości (...)zł.
Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniając odwołanie strony, decyzją z dnia (...) r. nr (...) uchyliło decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Wreszcie decyzją z dnia (...) r. nr (...) Wójt Gminy O. po raz trzeci orzekł o nałożeniu na P. D. obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty w wysokości (...) zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 717 ze zm.). Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ I instancji wskazał, że nieruchomość położona w Z., stanowiąca działkę nr (...) w obowiązującym do dnia (...)r. planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy O., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w O. nr (...) z dnia (...) r. (Dz. Urzęd. Woj. C. Nr (...), poz. (...) z dnia (...)r.), położona była w terenach oznaczonych symbolem 3 R1- tereny upraw polowych i ogrodniczych. Działka ta powstała w wyniku podziału geodezyjnego działki nr (...) k.m. (...), zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy O. nr (...) z dnia (...) r. W okresie braku planu miejscowego, dla przedmiotowego terenu nie wydano co prawda decyzji o warunkach zabudowy, jednak zdaniem organu administracji, istniały przesłanki do wydania takiej decyzji.
Stąd też dla wyceny nieruchomości przed wejściem w życie planu wzięto pod uwagę nieruchomości rolne o cechach podobnych, dla których istniała możliwość przekształcenia na działki budowlane. Wejście w życie uchwały nr (...) spowodowało zaś zmianę przeznaczenia działki na tereny oznaczone symbolem MNL – tereny zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej i UTL – tereny zabudowy rekreacyjnej, co spowodowało wzrost jej wartości o kwotę (...) zł w świetle operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego. Biorąc pod uwagę, że w § 62 uchwały z dnia (...)r. określono 30% stawkę opłaty oraz fakt zbycia działki przed upływem 5 lat, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się obowiązujący, organ I instancji stwierdził podstawę do ustalenia opłaty jednorazowej.
W odwołaniu od decyzji P. D. zarzucił naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym oraz art. 107, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, domagając się na tej podstawie jej uchylenia z powodu niewykazania związku przyczynowego między uchwaleniem planu miejscowego a wzrostem wartości działki. W szczególności zdaniem odwołującego się, nie wykazuje tego operat szacunkowy, na który powołał się organ I instancji, a przy tym operat ten podlegał ocenie, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Odwołujący się zarzucił też błędne przyjęcie, że dla określenia przeznaczenia terenu wiążąca jest klasyfikacja geodezyjna gruntów, a przy tym organ I instancji stwierdził jednocześnie, że działka ze względu na położenie, spełnia wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając pogląd, że wskutek uchwalenia planu miejscowego nastąpił wzrost wartości zbytej działki z powodu zmiany przeznaczenia gruntu z rolnego na przewidziany pod zabudowę mieszkalną. Zdaniem organu odwoławczego, skoro nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, to nie można z góry założyć, że zostałaby wydana, a zatem brak podstaw do przyjęcia, że teren stanowił działkę budowlaną przed uchwaleniem planu miejscowego. Nadto, Kolegium podkreśliło, że przed wejściem w życie planu, faktyczne przeznaczenie terenu określono jako grunty niezabudowane orne, zaś rzeczoznawca uwzględnił wpływ położenia w sąsiedztwie zabudowy na cenę gruntów rolnych, co oznacza, że działka (...) nie była wyceniana jako typowa nieruchomość rolna. Stąd też odwołania nie uwzględniono.
W skardze do sądu administracyjnego P. D. domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego z przyczyn podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, akcentując brak wykazania związku przyczynowego wzrostu wartości nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, skoro już poprzednio znajdowała się w strefie umożliwiającej zabudowę, mimo braku decyzji o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesionych.
Działając z urzędu zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny stwierdził bowiem, że decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem art. 36 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskutek błędnego przyjęcia, że skarżący jest podmiotem zobligowanym do poniesienia jednorazowej opłaty w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Przeoczyły bowiem organy administracji, że z treści § 1 aktu notarialnego z dnia (...)r. Rep. A Nr (...)wynika, że skarżący nabył nieruchomość, oznaczoną jako działka nr (...), która następnie przywołaną przez organ I instancji decyzją z dnia (...)r. uległa podziałowi m.in. na zbytą działkę nr (...), w drodze umowy darowizny zawartej w dniu (...)r. Rep. A Nr (...), a więc już po wejściu w życie uchwały Rady Gminy O. z dnia (...)r.
Nr (...) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta została bowiem opublikowana w Dzienniku Urzęd. Woj. (...). Nr (...), poz. (...) z dnia (...)r. i w świetle § 64 weszła w życie po upływie 30 dni od tej daty. Zatem skarżący na mocy umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego nabył w dniu (...) r. nieruchomość położoną na terenie, na którym obowiązywał już plan miejscowy. Kolejna umowa przeniesienia własności działki nr (...) jako części tej nieruchomości, zawarta przez skarżącego w dniu (...) r., nie mogła więc rodzić skutku prawnego w postaci określenia opłaty jednorazowej.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 955/05/LEX nr 275481), opłata planistyczna należy się gminie, gdy majątek właściciela zwiększy się w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. Zbycie nieruchomości uruchamia jedynie mechanizm pobrania opłaty. Z treści art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.), wynika zaś, że chodzi wyłącznie o takiego właściciela (użytkownika wieczystego), który był nim w dacie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Skoro przepis ten zakłada tożsamość osoby właściciela zarówno w chwili uchwalenia lub zmiany planu, jak i w dacie żądania odszkodowania, to nie ma podstaw by przyjmować, że taka zasada nie obowiązuje w ust. 4, skoro językowo przepisy te nie różnią się. Nadto, trzeba wskazać na inną treść art. 36 ust. 5 i 6 tej ustawy. W tych przepisach ustawodawca wyraźnie odnosi zwrot odszkodowania (ust.
- 1) i opłaty (ust.
- 4) – w razie stwierdzenia nieważności uchwały – do aktualnego właściciela lub użytkownika wieczystego, a zatem dostrzega, że właściciel nieruchomości w dacie uchwalenia lub zmiany planu nie zawsze jest uprawniony do żądania zwrotu (czy zobowiązany do zwrotu) odszkodowania czy opłaty, ale tylko ten, kto jest aktualnym właścicielem czy użytkownikiem wieczystym.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny dopatrzył się tożsamości regulacji zawartej w art. 36 ustawy z 1994 r. z przepisem art. 36 ustawy z 2003 r.
Wskazać też przyjdzie na pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV CSK 508/08/LEX nr 520034). W wyroku tym Sąd Najwyższy zajął identyczne stanowisko co do podmiotu legitymowanego do wniesienia powództwa z art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając że z uprawnień tych może skorzystać jedynie właściciel albo użytkownik wieczysty legitymujący się takim prawem w dacie uchwalenia lub zmiany planu.
Zdaniem składu orzekającego, powyższy pogląd prawny należy podzielić. Przemawia za tym także nowelizacja ustawy, dokonana ustawą z dnia 15 października 2008 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 1413), mocą której dodano przepis ust. 4a do art. 36 ustawy.
Ustawodawca jednoznacznie przewidział w tym wypadku pobranie opłaty od rolnika, który zbył nieruchomość nabytą jako następca w trybie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50, poz. 291 ze zm.) albo przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.).
Przypadek ten nie dotyczy niniejszej sprawy, skoro z treści aktu notarialnego wynika, że skarżący nabył nieruchomość po wejściu w życie planu miejscowego w formie umowy darowizny, a nie – nieodpłatnego przeniesienia własności gospodarstwa rolnego w trybie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Wreszcie, wskazać przyjdzie na przepis art. 37 ust. 1 zd. 2 ustawy, regulujący sposób obliczania obniżania lub wzrostu wartości nieruchomości. Ustawodawca jednoznacznie nawiązał do porównania wartości nieruchomości po uchwaleniu lub zmianie planu z jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed zmianą planu lub faktycznym sposobem wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Miarodajny jest zatem stan nieruchomości na dzień wejścia w życie planu miejscowego, co potwierdza § 50 ust. 2 rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).
W konsekwencji, skład orzekający stanął na stanowisku, że podmiot, który nabył nieruchomość w drodze umowy darowizny, zawartej już po wejściu w życie planu miejscowego, nie jest zobligowany do poniesienia opłaty planistycznej na podstawie art. 36 ust. 4 i 4a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile dokona jej zbycia przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu, nawet jeżeli w wyniku jego uchwalenia nastąpił wzrost wartości nieruchomości.
Stąd też skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek sąd administracyjny nie podkreślił zarzutów skarżącego co do niewykazania związku przyczynowego pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a wejściem w życie planu miejscowego dla przedmiotowego terenu. W tym względzie ustalenia faktyczne organów obydwu instancji należy w pełni podzielić.
Jednakże wobec stwierdzenia wyżej wskazanego naruszenia prawa materialnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 tej ustawy.
O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto z braku wniosku skarżącego o ich zasądzeniu, co skutkowało utratą uprawnienia w tym zakresie (art. 210 § 1 cyt. ustawy).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien poczynić jednoznaczne ustalenia co do daty nabycia przez skarżącego przedmiotowej nieruchomości, zaś o ile nastąpiło to już po wejściu w życie planu miejscowego, postępowanie w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej należy umorzyć jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa.
su.