Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] 2004 r. “B" Sp. z o.o. (późniejsza nazwa: “A" Sp. z o.o.) zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z wnioskiem o niezwłoczne podjęcie działań w celu wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w rejonie ul. [...] w M. i zobowiązanie ich inicjatora i wykonawcę do przywrócenia stanu pierwotnego. Dalsze kontynuowanie prowadzonych na terenie przyległym do nieruchomości "B" Sp. z o.o. robót budowlanych zagraża bezpiecznemu funkcjonowaniu zakładu albowiem zmianie ulec mogą stosunki wodne na przyległym terenie i zniszczeniu ulegnie linia napowietrzna wysokiego napięcia. Nadto istnieje przypuszczenie, że inwestor odgradzając zniwelowany teren odetnie tym samym dostęp do posadowionych tam słupów energetycznych.
W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie w sprawie dostępu do linii średniego napięcia [...] relacji [...] z odgałęzieniem do stacji [...] kV “[...] oraz prac prowadzonych w bezpośrednim sąsiedztwie firmy o aktualnej nazwie “B" Sp. z o.o. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł m.in., iż prace budowlane prowadzone są na terenie Gospodarstwa [...] T. M. S.C. Zakład “C" na działkach nie graniczących bezpośrednio z terenem Firmy “B".
Natomiast prace porządkowe terenu, niwelacyjne lub ziemne, nie związane bezpośrednio z robotami budowlanymi, nie podlegają prawu budowlanemu. Nadto organ I instancji stwierdził, że inwestor, Gospodarstwo [...] T. M. S.C., zapewnił swobodny dostęp do słupów energetycznych poprzez ich wygrodzenie. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. dalsze roszczenia powinny być zatem rozstrzygane na drodze cywilno-prawnej.
W wyniku odwołania wniesionego przez “A" Sp. z o.o. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż decyzja z dnia [...] r. nr [...] została wydana przedwcześnie z uwagi na nienależycie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. W szczególności nie dokonano ustalenia przedmiotu sprawy, nie zbadano właściwości organu, nie ustalono w poprawny sposób stron postępowania, nie ustalono właściciela sieci energetycznej, nie zbadano też rodzaju wykonywanych robót.
W efekcie decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia w dniu [...] 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał postanowienie nr [...] znak [...] przekazujące do Starostwa Powiatowego w B. – Wydziału Ochrony Środowiska jako organu właściwego sprawę nielegalnego wykonywania robót makroniwelacyjnych na działce nr A, powodujących diametralną zmianę stosunków wodnych w tym rejonie oraz zagrożenie zalewaniem zlokalizowanego powyżej “A" Sp. z o.o. wodami powierzchniowymi z całego przyległego terenu. Postanowienie zostało wydane w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.) albowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uznał się niewłaściwym do załatwienia sprawy w części dotyczącej robót makroniwelacyjnych. Postanowienie zawiera pouczenie o środkach zaskarżenia, błędnie podając, iż rozstrzygnięcie stanowi decyzję a stronom przysługuje odwołanie w terminie 14 dni od jej doręczenia.
Na postanowienie to “A" Sp. z o.o. w ustawowym terminie wniosło zażalenie wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Skarżący wskazał m.in. błędne, jego zdaniem, oznaczenie działki, na której przebiegają roboty makroniwelacyjne, pobieżne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz błędne uznanie, iż roboty makroniwelacyjne związane z prowadzoną przez Inwestora budową nie stanowią robót budowlanych.
Przekazując zażalenie do organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wskazał, iż w wyniku dokonanych ustaleń prowadzone postępowanie administracyjne podzielono na dwa oddzielne wyodrębniając jako jedną część postępowanie w zakresie robót makroniwelacyjnych terenu oraz jako drugą postępowanie w zakresie dostępu do linii średniego napięcia. Odnosząc się do postępowania w sprawie robót makroniwelacyjnych organ I instancji wskazał, że działka A nie jest własnością inwestora lecz Skarbu Państwa i nie była objęta pozwoleniem na budowę toteż prace prowadzone na jej terenie przez inwestora nie mają charakteru prac budowlanych. Natomiast prace makroniwelacyjne nie podlegają rozstrzyganiu przez organy nadzoru budowlanego.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej oznaczenia organu i wskazał Starostę Powiatowego w B. jako organ, do którego przekazano sprawę, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż uznanie się przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. za organ niewłaściwy do załatwienia sprawy jest uzasadnione. Roboty ziemne na działce A nie były bowiem związane z robotami budowlanymi a tym samym nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego.
Nadto organ odwoławczy wskazał, że wszczęte przez organ I instancji postępowanie administracyjne winno podlegać umorzeniu w części dotyczącej przekazanej sprawy tj. makroniwelacji terenu w obrębie działki A. Pismem z dnia [...] 2005 r. “A" Sp. z o.o. wniosło skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...]. Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia, orzeczenie, że zostało ono wydane po przewlekłym i nienależycie przeprowadzonym postępowaniu oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Podnosi bowiem, iż prace makroniwelacyjne, które właściciel gospodarstwa ogrodniczego wykonywał na nie należącej do siebie działce, graniczącej z terenem skarżącego, stanowiły w istocie roboty podstawowe, ściśle związane z prowadzoną budową szklarni. Skarga została wniesiona w terminie.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podnosząc w uzasadnieniu, iż organ nadzoru budowlanego jednoznacznie ustalił, że wykonane roboty makroniwelacyjne nie były wykonywane w ramach uzyskanego przez inwestora pozwolenia na budowę, a tym samym nie są związane z robotami budowlanymi W konsekwencji nie należą one do kompetencji organów nadzoru budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zasługuje na uwzględnienie.
Należy bowiem zważyć, że jedną z naczelnych zasad, którymi kierować się winien organ administracji publicznej rozstrzygając sprawę administracyjną stanowi zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99.
W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., jak to przywołano powyżej, uchylił umarzającą postępowanie administracyjne decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, słusznie podnosząc nienależycie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i wskazując organowi I instancji jakie ustalenia winien poczynić w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Jak jednak wynika z akt sprawy po otrzymaniu wspomnianej decyzji organ I instancji w istocie nie przeprowadził żadnego postępowania i nie poczynił żadnych dodatkowych ustaleń. Wniosek ten jest uprawniony albowiem przedłożony Sądowi materiał dowodowy nie zawiera żadnego dokumentu, który świadczyłby o jakichkolwiek działaniach organu I instancji w okresie pomiędzy otrzymaniem decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania a wydaniem przez organ ten postanowienia z dnia [...] r. nr [...] znak [...].
Nadal zatem, w dacie wydania postanowienia, o którym mowa, przedmiot sprawy pozostał w istocie niejasny, nie zbadano też zakresu wykonywanych robót określanych jako makroniwelacyjne a zawarte w uzasadnieniu stwierdzenia dowodzące, iż zdaniem organu przedmiotem sprawy nie są prace związane z prowadzeniem budowy szklarni lecz zmiana stosunków wodnych nie znajdują jednoznacznego oparcia w materiale dowodowym. Niewątpliwym jest zatem, iż wydanie przez organ I instancji postanowienia uznającego swą niewłaściwość i przekazującego sprawę robót makroniwelacyjnych jako sprawę z zakresu stosunków wodnych innemu organowi było przedwczesne, nie poparte nie budzącym wątpliwości ustaleniem przedmiotu i okoliczności sprawy administracyjnej. Te same zarzuty odnieść należy do postępowania organu odwoławczego.
Sąd stwierdza w tym miejscu, że z akt sprawy nie wynika by organ odwoławczy poczynił w trakcie prowadzonego przez siebie postępowania jakiekolwiek samodzielne ustalenia i by w jakikolwiek sposób badał i oceniał rodzaj i charakter prowadzonych przez Gospodarstwo [...] T. M. S.C. prac na terenie działki graniczącej ze skarżącym uznając apriori, iż roboty nie ujęte w pozwoleniu na budowę i prowadzone nie na działkach objętych pozwoleniem lecz na działce sąsiedniej (notabene nie należącej do inwestora) automatycznie nie mogą pozostawać w żadnym funkcjonalnym związku z prowadzoną inwestycją. Bez dodatkowych ustaleń organ II instancji, w ślad za organem pierwszoinstancyjnym uznał też, że wszczęte postępowanie dotyczy stosunków wodnych i tym samym nie podlega organom nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu wydanego postępowania w niezgodzie z art. 65 § 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. pouczył nadto organ I instancji o konieczności umorzenia postępowania, które zostało przekazane innemu organowi (skarga na wydane następnie decyzje umarzające postępowanie w sprawie robot makroniwelacyjnych stanowi przedmiot odrębnie prowadzonego przed tut. Sądem postępowania).
W konsekwencji stwierdzić należy, iż z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. nie wyjaśniono w sposób należyty wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych a tym samym postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem nie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z przepisami proceduralnymi
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto na wniosek strony skarżącej zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ustawy.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ administracji publicznej uzupełni materiał dowodowy we wskazanym wyżej zakresie i dopiero po przeprowadzeniu analizy uzyskanych dowodów wyda właściwe rozstrzygnięcie.