Uzasadnienie
Zarządzeniem nr 0050.68.2000 z dnia 1 kwietnia 2020 r. Burmistrz Miasta Skoczowa, działając na podstawie art. 41 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) oraz w zw. z zarządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na terytorium RP stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.), zarządził o wyłączeniu w okresie od 1 do 30 kwietnia 2020 r. stosowania § 2-5 uchwały nr XXIII/269/2016 Rady Miejskiej Skoczowa z dnia 18 października 2016 r. (ze zm.) w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tej strefie, wysokości opłaty dodatkowej i sposobu poboru tych opłat.
W uzasadnieniu organ gminy podał, że konieczność wydania aktu wynika z niemożności przeprowadzania ciągłej dezynfekcji przycisków parkomatów, zaś sama dezynfekcja stwarza problemy organizacyjne. Wyjaśniono, że do dnia 31 marca 2020 r. obowiązywało analogiczne zarządzenie z dnia 16 marca 2020 r. zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej z dnia 18 marca 2020 r.
Powyższe zarządzenie doręczono organowi nadzoru w dniu 14 kwietnia 2020r.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia w całości jako sprzecznego z art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz.713). W ocenie organu nadzoru, kwestionowane zarządzenie nie stanowi bowiem przepisów porządkowych, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2 ustawy. Z mocy art. 13b ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470), wyłącznie organ stanowiący gminy jest uprawniony do decydowania o wysokości opłaty za postój w strefie płatnego parkowania, w tym ustalenia stawki zerowej dla niektórych użytkowników drogi.
Zatem nie została spełniona przesłanka do wydania przepisów porządkowych, gdyż materia została uregulowana w ustawie. Kompetencja do stanowienia przepisów porządkowych nie może zaś być wykorzystywana do bieżącego zarządzania na danym obszarze (wyrok TK z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02). Organ wykonawczy gminy nie może decydować o czasowym lub ogólnym niewykonywaniu uchwały.
Zdaniem organu nadzoru, brak też podstaw do przyjęcia, aby chodziło o przypadki realnego i nagłego zagrożenia, którego nie da się wyeliminować w żaden inny sposób.
Wreszcie, przedmiotowe zarządzenie narusza art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.), bowiem zgodnie z § 3, wchodzi ono w życie z dniem podjęcia.
W skardze do sądu administracyjnego Gmina Skoczów domagała się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego i obciążenia Wojewody kosztami postępowania.
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 40 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych – poprzez błędne przyjęcie, że kwestia zawieszenia poboru opłat za parkowanie nie może być uregulowana w przepisach porządkowych i nie występowało zagrożenie dla życia i zdrowia obywateli,
- - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – poprzez błędne przyjęcie, że określenie daty wejścia w życie zarządzenia, jako dnia wydania, stanowi istotne naruszenie prawa pomimo prawidłowego ogłoszenia aktu.
Zdaniem Gminy wyłączenie poboru opłat nie jest uregulowane w przepisach powszechnie obowiązujących, w tym w ustawie o drogach publicznych. Podjęcie zarządzenia nastąpiło zatem w sytuacji istnienia luki w prawie, a więc w zakresie nieuregulowanym. Pobieranie opłat i korzystanie z parkomatów dotykowych i gotówkowych sprzyja zaś rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2, gdyż zarówno urządzenia jak i pieniądze stają się nośnikami wirusów, realnie zagrażając zdrowiu i życiu. O zawieszenie opłat zaapelował na konferencji prasowej w dniu 16 marca 2020 r. Minister Infrastruktury. Chodziło też o przypadek niecierpiący zwłoki.
O wydaniu przepisów porządkowych obwieszczono zaś w dniu podjęcia zarządzenia na stronie internetowej oraz na parkomatach. Dodatkowo dokonano ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy i Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Stąd też zarządzenie uzyskało moc obowiązującą, a tym samym nie doszło do istotnego naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Zdaniem Wojewody, sam fakt, że w żadnym z przepisów powszechnie obowiązujących nie ma regulacji o treści, jak w kwestionowanym zarządzeniu, nie upoważnia do twierdzenia, że zostało ono wydane w zakresie nieuregulowanym.
W toku rozprawy sądowej pełnomocnik Gminy podtrzymała skargę i podała, że przedmiotowe zarządzenie zostało zatwierdzone przez Radę, lecz uchwała w tym przedmiocie również została wyeliminowana w trybie nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona. Prawidłowo organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia organu wykonawczego skarżącej Gminy jako podjętego z istotnym naruszeniem prawa.
Ustawa o samorządzie gminnym upoważnia organ wykonawczy do stanowienia przepisów porządkowych jedynie wówczas, gdy brak jest regulacji ustawowej lub innych przepisów powszechnie obowiązujących, a jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego i chodzi o przypadek niecierpiący zwłoki (art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wyżej powołanej).
Żaden przepis ustawy i prawa powszechnie obowiązującego nie reguluje materii zawieszenia stosowania prawa miejscowego. Powołana wyżej ustawa o drogach publicznych, reguluje tryb wprowadzania opłat za postój w strefie płatnego parkowania oraz stanowi o możliwości ustalenia stawki zerowej dla niektórych użytkowników drogi.
W niniejszej sprawie nie doszło do ustalenia stawki zerowej dla wszystkich użytkowników drogi, lecz do zawieszenia pobierania opłat w określonym przedziale czasowym, czego nie przewiduje żaden akt prawa powszechnie obowiązującego.
Jednakże nawet przy przyjęciu, że chodzi o przypadek luki prawnej, organ gminy nie wykazał, aby stanowienie przepisów porządkowych było niezbędne dla ochrony wartości, wymienionych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i chodziło o przypadek niecierpiący zwłoki, o którym mowa w art. 41 ust. 2 ustawy.
Przywołane w podstawie prawnej zarządzenia organu gminy zarządzenie Ministra Zdrowia o ogłoszeniu stanu epidemii oraz przytoczone w uzasadnieniu argumenty, że parkomaty stanowią nośnik wirusa, w żaden sposób nie dowodzą, iż na terenie Miasta Skoczów wystąpiła nadzwyczajna sytuacja, inna niż na terytorium całego kraju. Takiego stanu rzeczy nie wykazano też w skardze. Działanie parkomatów jest zbliżone do używania bankomatów oraz płatności gotówką w sklepach, aptekach itp. Trudności organizacyjne, związane z dezynfekcją urządzeń i przyjmowaniem gotówki, są podobne.
Nie sposób jednak utrzymywać, że chodzi o sytuacje niemożliwe do rozwiązania. W żaden też sposób skarżąca nie wykazała, aby chodziło o przypadek niecierpiący zwłoki, upoważniający Burmistrza do stanowienia przepisów porządkowych. Przywołana w skardze wypowiedź Ministra Infrastruktury z dnia 16 marca 2020 r. nie dowodzi takiego stanu rzeczy w dniu 1 kwietnia 2020 r., kiedy to wydano przedmiotowy akt. Zatem w niniejszej sprawie nie sposób przyjąć, aby zachodził przypadek bezpośredniości zagrożenia dla życia lub zdrowia obywateli oraz spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, jako podstawa stanowienia przepisów porządkowych (vide: wyrok TK z dnia 8 marca 2003 r., sygn. akt P 10/02).
Aczkolwiek można zgodzić się z argumentacją skarżącej, że sam fakt wejścia w życie zarządzenia, któremu towarzyszy jego publikacja w dniu wydania, może być zakwalifikowany jako nieistotne naruszenie prawa, które nie uzasadnia stwierdzenia jego nieważności w świetle art. 91 ust. 4 ustawy, to jednak z braku wykazania pozostałych przesłanek z art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2 ustawy, w niniejszej sprawie zasadnie organ nadzoru orzekł w trybie art. 91 ust. 1 o wyeliminowaniu zarządzenia z obrotu prawnego.
Dodać należy, że nieprawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 777/20, oddalono skargę Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, wydane wobec przywołanego wyżej zarządzenia z dnia 16 marca 2020 r. o analogicznej treści. Taki stan rzeczy potwierdza brak przypadku niecierpiącego zwłoki.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 20020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).
mr