Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 9 września 2010 roku nr XL/353/10 Rada Gminy Brenna, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej powoływana jako "ustawa") po stwierdzeniu zgodności zmiany planu z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Brenna" przyjętego uchwałą nr XXXV/299/10 Rady Gminy Brenna z dnia 27 stycznia 2010 r., uchwaliła zmianę fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Brenna.
Wojewoda Śląski w terminie wynikającym z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie skorzystał z możliwości stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w drodze wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Działając w oparciu o art. 93 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na tę uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w następujących częściach:
- - § 11 ust. 7 pkt 2 uchwały stanowiący, że nowe sieci telekomunikacyjne należy prowadzić wyłącznie w gruncie i w miarę możliwości w obrębie pasa drogowego i dojazdów,
- - § 13 ust. 1 pkt 3 lit. a, § 13 ust. 2 pkt 3 uchwały - ustalające zakaz lokalizacji masztów i stacji bazowych telefonii komórkowych.
Organ nadzoru uznał, że wskazane postanowienia są niezgodne z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675).
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że doszło do naruszenia trybu sporządzania zmiany planu miejscowego, ponieważ projekt zmian fragmentu planu miejscowego nie został zaopiniowany przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji pomimo, iż w świetle art. 17 pkt 6 lit. d ustawy, wystąpienie o przedmiotową opinię było obligatoryjne. Wojewoda podniósł, że ustalenia dokonane przez organ nadzoru znalazły potwierdzenie w piśmie Zastępcy Wójta Gminy Brenna z dnia 8 września 2011 r. znak Bd. 6724.1.66.2011. BZ, stanowiącym załącznik do przedmiotowej uchwały. Organ nadzoru podkreślił jednak, że wskazane uchybienie nie stanowi, w jego ocenie przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Powołany art. 17 pkt 6 lit. d ustawy został wprowadzony do treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez art. 70 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2012 r. o wspieraniu rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych i wszedł w życie z dniem 17 lipca 2010 r. Natomiast projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Brenna został wyłożony do publicznego wglądu w dniach 26 czerwca 2010 r. – 19 lipca 2010 r. Po upływie tego terminu jedną dokonaną w sprawie czynnością było podjęcie uchwały, bowiem nie zachodziła konieczność ponowienia działań w jakimkolwiek innym zakresie.
Organ nadzoru na poparcie swego stanowiska przywołał orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/GL 173/11, zgodnie z którym brak zaopiniowania projektu planu nie ma charakteru istotnego naruszenia przepisu art. 17 pkt 6 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli dzieje się to na końcowym etapie procedury planistycznej, po przeprowadzeniu kolejno wszystkich czynności wymienionych w art. 17 ustawy i dodatkowo nie zachodzi konieczność ponowienia tych czynności w jakimkolwiek zakresie.
Kolejny zarzut skargi dotyczył zawartych w zaskarżonej uchwale postanowień, które uniemożliwiają, bądź istotnie ograniczają możliwość lokalizacji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wojewody za wadliwe w świetle art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu i rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych należy uznać unormowania zawarte w § 11 ust. 7 pkt 2 uchwały oraz § 13 ust. 1 pkt 3 lit. a oraz § 13 ust. 2 pkt 3 uchwały. Treść art. 46 ust. 1 ustawy wskazuje, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem Wojewody powyższe przepisy przesądzają o konieczności ich wyeliminowania z obiegu prawnego.
W odpowiedzi na skargę Gmina Brenna reprezentowana przez Wójta, wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu, odnosząc się do wskazanych w skardze zarzutów podniesiono, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W podjętym w dniu 27 stycznia 2010 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Brenna w jednostce "U" – tereny ogólnodostępnych usług centrotwórczych, występuje zapis ograniczający zagospodarowanie, dotyczący lokalizacji masztów i stacji przekaźnikowych telefonii komórkowej, pod warunkiem zachowania norm bezpieczeństwa publicznego określonych przepisami odrębnymi oraz odległości 1000 m od terenów zabudowy mieszkaniowej. W bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego zmianą planu znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej, stąd też aby dochować zgodności ustaleń zmienianego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium, wprowadzono kwestionowany przez Wojewodę, zapis dotyczący zakazu lokalizacji masztów i stacji bazowej telefonii komórkowej.
Organ wskazał, że treść art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 ustawy, zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględnić zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, a także treść art. 2 pkt 1 ustawy, wprowadzającego definicję ładu przestrzennego, uzasadniały kolejny, kwestionowany przez Wojewodę, zapis uchwały ustalający prowadzenie nowych sieci telekomunikacyjnych wyłącznie w gruncie i w miarę możliwości w obrębie pasa drogowego dojazdów. Organ podniósł, że teren objęty zmianą planu miejscowego jest obszarem mocno zurbanizowanym, stanowiącym ścisłe centrum miejscowości, stąd też prowadzenie w tym terenie napowietrznych linii jest niewskazane ze względów estetycznych, urbanistycznych, a także z punktu widzenia ochrony krajobrazu.
Organ wskazywał także, że w myśl art. 15 ust. 3 pkt 4a ustawy, w planie miejscowym określa się, w zależności od potrzeb granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Stąd wprowadzone ustalenia planu dotyczące inwestycji celu publicznego w zakresie sieci telekomunikacyjnych mają na celu kształtowanie zasad ich realizacji tj. wyłącznie w gruncie i w miarę możliwości w obrębie pasa drogowego i dojazdów. Zdaniem organu, przedmiotowy zapis nie jest w istocie zakazem o którym mowa w art. 46, czyli nie ustanawia zakazów, a przyjęte w planie rozwiązania nie uniemożliwiają lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Wreszcie organ wskazał, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania zmiany fragmentów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Brenna została podjęta w dniu 28 maja 2009 r. po czym niezwłocznie rozpoczęto prace nad zmianą miejscowego planu. Natomiast ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych z dnia 7 maja 2010 r. została ogłoszona w Dzienniku Ustaw dnia 16 czerwca 2010 r. a po 30 dniach od ogłoszenia weszła w życie, co miało wpływ na brak opiniowania z Prezesem Urzędu Telekomunikacji Elektronicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna jedynie w części.
Przystępując do oceny zasadności postawionych w skardze zarzutów należy zauważyć, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu naruszenie zasad sporządzenia studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem Wojewody Śląskiego, że w toku procedury planistycznej organ sporządzający projekt zmiany planu miejscowego dopuścił się naruszenia trybu jego sporządzania przez nieuzyskanie opinii o projekcie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji. Wymóg uzyskania takiej opinii wynika z art. 17 pkt 6 lit. d ustawy o planowaniu, a przepis ten wprowadzony został do tekstu tej ustawy przez art. 70 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i wszedł w życie z dniem 17 lipca 2010 r., a zatem przed podjęciem w dniu 9 września 2010 r. zaskarżonej uchwały.
Jednakże słusznie stwierdził Wojewoda, że skoro naruszenie trybu w tym zakresie nastąpiło na końcowym etapie procedury planistycznej po przeprowadzeniu innych nakazanych prawem czynności, to nie można potraktować tego naruszenia jako istotnego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu. Brak więc jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części z tego powodu.
Nie do odparcia okazał się jednak zarzut, że w zakresie telekomunikacji doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne, gdyż może być realizowane na podstawie i w granicach prawa, stąd przepisy rangi ustawowej mogą wprowadzać ograniczenia w tym zakresie. Jednym z takich przepisów jest art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Stosownie do jego treści miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przepis ten w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił normę powszechnie obowiązująca, zatem zgodnie z zasadą legalizmu i praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP był wiążący dla organu Gminy Brenna uchwalającego plan miejscowy. Ustalając więc przeznaczenie terenu i określając sposoby jego zagospodarowania, mając na uwadze zakres przedmiotowy planu wynikający z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu, należało zastosować się do wymogu wynikającego z art. 46 ust. 1 powołanej ustawy. Tymczasem Rada Gminy Brenna w Rozdziale 3 – "Ustalenia szczegółowe" w § 13 w ust. 1 pkt 3 i w § 13 ust. 2 pkt 3 wprowadziła dla terenów oznaczonych symbolami 2a UP.1 i 2a KP.2 "zakaz lokalizacji masztów i stacji bazowej telefonii komórkowej".
W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i to bez względu na podmiot realizujący ten cel publiczny (por. wyroki NSA z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II OSK 495/05 – LEX nr 202045, z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 987/07 – Lex nr 519007, z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1723/09 – Lex nr 746753). Tym samym Rada Gminy z naruszeniem art. 46 ust. 1 powołanej ustawy ustanowiła zakaz, który w konsekwencji uniemożliwia lokalizowanie na tym terenie jakichkolwiek inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.
Należy mieć przy tym na względzie, że zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jeśli lokalizacja takich inwestycji nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprawa z określonym w planie przeznaczeniem terenu i nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Ustawodawca wskazał jednak, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowa lub produkcyjna nie jest sprzeczna z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, zaś przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (definicję tego pojęcia zawiera art. 2 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy).
Jak już zauważono Rada Gminy Brenna na całym terenie objętym planem wprowadziła zakaz lokalizacji masztów i stacji bazowej telefonii komórkowej. Racje jakimi kierowały się organy Gminy Brenna wprowadzając do uchwały tego rodzaju regulację nie są znane, gdyż zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. Dodać jedynie trzeba, że w systemie prawa funkcjonują przepisy powszechnie obowiązujące (przepisy odrębne w rozumieniu art. 46 ust. 1 omawianej ustawy), które stanowią podstawę do wprowadzania zakazu uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, np. w parkach narodowych, rezerwatach przyrody, polach krajobrazowych (art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), czy też w strefach A i B ochrony uzdrowiskowej (art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. h i ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.).
Nie jest usprawiedliwiony zarzut organu, mający uzasadniać wprowadzony zakaz, że uchwalając zmianę planu miejscowego Rada Gminy związana była ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Brenna, do czego zobowiązuje norma wypływająca z treści art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu. Wskazać więc przyjdzie, że w takiej sytuacji organ uchwałodawczy winien był wstrzymać się z podjęciem uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego do czasu dostosowania postanowień Studium do zgodności z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, rzeczą zaś organu wykonawczego było podjąć czynności planistyczne w tym zakresie polegające na przystąpieniu do sporządzania zmiany Studium.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dopatrzył się natomiast sprzeczności zaskarżonego § 11 ust. 7 pkt 2 planu z art. 46 ust 1 ostatnio powołanej ustawy. Przepis ten, określając zasady modernizacji i budowy systemu telekomunikacji, ustala, że "nowe sieci telekomunikacyjne należy prowadzić wyłącznie w gruncie i w miarę możliwości w obrębie pasa drogowego i dojazdów".
Użyty przez uchwałodawcę zwrot "sieć telekomunikacyjna" nawiązuje do definicji tego pojęcia zawartej w art. 2 pkt 35 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) i w rzeczy samej, z uwagi na konstrukcję § 11 ust. 7 pkt 2 planu, odnosi się do systemów transmisyjnych umożliwiających nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów za pomocą przewodów. Kwestionowany przepis planistyczny, wbrew odmiennym poglądom skarżącego Wojewody, nie uniemożliwia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (sieci telekomunikacyjnych), lecz określa i kształtuje sposób ich lokalizacji. Przekonywująco wykazał organ, że na terenie objętym zmianą planu miejscowego (ścisłe centrum miejscowości, teren mocno zurbanizowany), taki sposób lokalizowania sieci ma swoje uzasadnienie ze względów urbanistycznych, estetycznych i ochrony krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu). Nie jest to więc zakaz, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.
Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 53, poz. 270) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w sentencji wyroku. Z uwagi na treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym upływ jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały nie stał na przeszkodzie orzeczeniu o nieważności uchwały będącej aktem prawa miejscowego.
su.