Uzasadnienie
Skarga została wniesiona na decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., nr [...]. Utrzymaną w mocy decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono T. i J. W. pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku garażu na parcelach 1 i 2 położonych w R. przy ul. [...].
Decyzja Prezydenta Miasta R. została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, bowiem poprzednie orzeczenie tego organu zostało uchylone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...], a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając tę decyzję kasacyjną organ odwoławczy wskazał na szereg uchybień formalnych dotyczących zatwierdzonego projektu budowlanego. Zauważył też, że inwestorzy w złożonym wniosku ubiegali się o udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku garażu wolnostojącego, a zatwierdzony projekt stanowił prawdopodobnie projekt zamienny budynku garażu. Nie wyjaśnione też zostało czy projekt ten dotyczył budowy czy też rozbudowy budynku garażu. Wojewoda zwrócił także uwagę na toczące się równolegle przed organami nadzoru budowlanego postępowanie, w którym wydana została decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. W decyzji tej stwierdzono zaś na istnienie na działce inwestorów "niedokończonego obiektu (murowanej wiaty)" usytuowanego przy granicy działki nr 2.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta R. działając w oparciu o art. 35 ust. 3 oraz 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej zwanej p.b.) nałożył na inwestorów postanowieniem z dnia 11 lutego 2011 r. szereg obowiązków dotyczących m.in. sprecyzowania tematu wniosku oraz całego opracowania projektowego, przedłożenia projektu budowlanego dotyczącego "budowy garażu wolnostojącego" oraz uzupełnienia projektu architektoniczno-budowlanego i projektu zagospodarowania działki.
W piśmie z dnia [...] r. inwestorzy wskazali, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego mają obowiązek złożenia dokumentacji zamiennej dotyczącej zrealizowanego w połowie wolnostojącego garażu, którego budowę rozpoczęli na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przez okres 8 lat organy kierują do nich nakazy wykonania za każdym razem innej dokumentacji, o innej nazwie i zawartości. Podali, że w związku z uchyleniem pierwotnej decyzji nie są uprawnieni do wystąpienia o pozwolenie na budowę w stosunku do częściowo zrealizowanego obiektu. Inwestorzy zauważyli też, że w złożonym przez nich w dniu [...] r. wniosku wyraźnie określili wysokość budynku oraz dołączyli inwentaryzację i ekspertyzę stanu istniejącego obiektu.
W związku z tym nie jest dla nich zrozumiałe dlaczego organ ponownie domaga się od nich tej dokumentacji. Do tego pisma dołączyli oni nowy wniosek z dnia [...] r. o udzielenie pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku garażu oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z inwentaryzacją i ekspertyzą techniczną istniejącego budynku garażu wolnostojącego (w trakcie realizacji).
Ta dokumentacja projektowa została zatwierdzona wspomnianą na wstępie decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. i w oparciu o niego udzielono pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku garażu. W uzasadnieniu organ wskazał na zgodność usytuowania przedmiotowego obiektu z przepisami § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej zwanego rozporządzeniem MI) oraz § 23 ust. 3 pkt 4 lit c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta R. z dnia [...]r. Prezydent Miasta R. stwierdził także, że przedłożony projekt budowlany uwzględnia wszystkie braki wskazane w postanowieniu z dnia [...] r. oraz w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. i R. G. właściciele działki nr 3, zastępowani przez adwokata A. K.. Domagali się w nim uchylenia zaskarżonego aktu i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie odwołujących się zatwierdzony projekt zawiera błędy merytoryczne w postaci nieprawidłowego (niezgodnego z definicją) wyliczenia współczynnika zabudowy. W części opisowej projektu dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (w odwołaniu określono tę część dokumentacji jako BIOZ) zawarto zaś rozważania niestanowiące tematu opracowania, a to dotyczące dojazdu do działki skarżących. W BIOZ wskazano także na pozostawienie nieotynkowanej ściany w granicy działki, która dodatkowo będzie oszpecać wygląd budynku, na co nie mogą się zgodzić.
Odwołujący się wskazali ponadto, że inwestorom niezgodnie z przepisami "przyznawane były kolejne terminy na składanie dokumentacji zastępczej, która nadal posiada błędy merytoryczne". Tymczasem "ze względu na brak możliwości złożenia bezbłędnej/prawidłowej dokumentacji temat powinien być zakończony". A. i R. G. wskazali też na konieczność zbadania aktualności mapy użytej do wykonania projektu zagospodarowania terenu. Wreszcie podnieśli, że realizacja budynku garażu zgodnie z przedłożoną dokumentacją techniczną uniemożliwi korzystanie z terenu ich działki zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Garaż spowoduje bowiem przesłanianie widoku z ich działki, pozostawać będzie w sprzeczności z warunkami technicznymi i będzie rażąco naruszał ład przestrzenny. Wszystkie te okoliczności - w ocenie odwołujących się - dowodzą, że zatwierdzony projekt nie spełnia wymogów wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133).
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Wojewoda [...] wskazał, że zatwierdzony nią projekt budowlany pozostaje w zgodzie z obowiązującym planem miejscowym. Inwestycja została bowiem zlokalizowana w jednostce F MN – tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności i jednorodzinnej, a plan pozwala realizację na tych terenach budowy garaży boksowych i wolnostojących dla samochodów osobowych towarzyszących zabudowie zwartej, bliźniaczej i wolnostojącej. Z kolei przepis § 23 ust. 3 pkt 4 lit c) planu dopuszcza możliwość lokalizacji budynków w granicach działek dla zabudowy wolnostojącej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia współczynnika zabudowy organ wskazał, że co prawda maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy został dla terenów MN ustalony na poziomie 0,4 to jednak stosownie do § 23 ust. 5 tekstu planu na terenach zabudowanych oznaczonych graficznie na rysunku planu m.in. symbolem MN stosowanie tego wskaźnika nie jest obligatoryjne pod warunkiem, że zachowana będzie zgodność z przepisami prawa budowlanego oraz wysokość zabudowy nie przekroczy 12,0 m od poziomu terenu. Tym samym skoro wysokość przedmiotowego garażu wynosi 6 m to inwestorzy są zwolnieni od wymogu zachowania tego wskaźnika zabudowy.
Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego oczywistej sprzeczności lokalizacji garażu z warunkami technicznymi organ stwierdził, że lokalizacja ta jest zgodna z § 12 rozporządzenia MI, aczkolwiek organ I instancji błędnie powołał się w tej kwestii na przepis § 12 ust. 3 pkt 1 zamiast na przepis § 12 ust. 2 tego rozporządzenia. Przepis powołany przez organ I instancji ma bowiem zastosowanie do działek o szerokości mniejszej niż 16 m, a działka inwestorów ma szerokość 19,5 m. Lokalizację budynków bezpośrednio przy granicy działki dopuszcza natomiast § 23 ust. 3 pkt 4 lit c) planu miejscowego, a zatem w w sprawie zastosowanie znajdzie § 12 ust. 2 rozporządzenia MI. Nieuzasadnione było także kwestionowanie prawidłowości mapy użytej w projekcie budowlanym, bowiem po jej uzupełnieniu o rzędne terenu została ona zaktualizowana przez uprawnionego geodetę i przyjęta w dniu [...] r. do Powiatowego Zasobu Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. W ocenie organu pozbawiony podstaw prawnych był także zarzut dotyczący pozostawienia nieotynkowanej ściany od strony działki A. i R. G. W dołączonej do projektu informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (BIOZ) wskazano bowiem, że ściana ta zostanie pozostawiona w takim stanie z uwagi na brak zgody odwołujących się na prowadzenie robót od strony ich działki. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest zaś uprawniony do badania projektu pod względem rozwiązań estetycznych.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. i R. G., zastępowani przez adwokata A. K., domagali się uchylenia decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie zaskarżoną decyzją prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez nietrafne przyjęcie, że przepisy planu miejscowego zezwalają na odstępstwo od przewidzianego w nim wskaźnika intensywności zabudowy oraz innych ustaleń zawartych w § 23 ust. 3 pkt 4 lit. a)-j) tekstu planu. Ponadto skarżący wskazali na naruszenie zaskarżoną decyzją przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i oceny prawidłowości decyzji organu I instancji.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego strona skarżąca podała, że Wojewoda nietrafnie uznał, że postanowienia § 23 ust. 5 tekstu planu miejscowego zezwalają na odstępstwo od normy dotyczącej wskaźnika intensywności zabudowy wynikającej z § 23 ust. 3 pkt 4 lit d) tego planu. Zdaniem skarżących także wynosząca 6 m wysokość projektowanego obiektu przy 3 metrowej wysokości obiektów znajdujących się w jego otoczeniu zaburzy znacząco ład przestrzenny.
W dalszej części uzasadnienia skarżący podali, że kupując w [...] r. działkę sąsiadującą z terenem inwestycji ustalili w Urzędzie Miasta, iż zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją sąsiedzi mieli posadowić budynek gospodarczy w odległości 3 m od granicy z ich działką. W [...] r. rozpoczęli oni jednak budowę tego obiektu w odległości 1,50 m od granicy działki. Wszczęcie zaś postępowania dotyczącego prawidłowości posadowienia tego obiektu spowodowało odłożenie przez nich planowanej budowy domu mieszkalnego. W pozostałej części uzasadnienia skargi powtórzone zostały zarzuty podniesione już wcześniej w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta R. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi uznał je za nieuzasadnione i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podzielił części podniesionych w niej zarzutów dopatrując się jednak naruszeń innych przepisów. Stosownie do unormowania wynikającego z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd nie był jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co powoduje konieczność uwzględnienia z urzędu dostrzeżonych naruszeń przepisów prawa.
Po tych niezbędnym wyjaśnieniu wskazać należy, że Sąd podzielił stanowisko Wojewody [...] w kwestii zgodności z przepisami prawa usytuowania projektowanego garażu bezpośrednio przy granicy z działką skarżących. Wskazać w pierwszym rzędzie trzeba, że takie usytuowanie przedmiotowego budynku przewiduje unormowanie wynikające z przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika przyjętego uchwałą nr 545/XXXV/2005, z dnia 25 maja 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr 79, poz. 2145 ze zm. – dalej zwanego m.p.z.p.). Bezsporne jest, że nieruchomość inwestorów położona w R. – Z., przy ul. [...] znajduje się na terenach oznaczonych w tym planie symbolem F MN – tereny zabudowy o niskiej intensywności i jednorodzinnej (§ 2 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 pkt 7 m.p.z.p.). Na terenach tych stosownie do § 5 ust. 1 pkt 6 lit. d) m.p.z.p. dopuszczalna jest realizacja m.in. garaży wolnostojących dla samochodów osobowych oraz budynków gospodarczych towarzyszących zabudowie wolnostojącej.
Natomiast § 23 ust. 3 pkt 4 lit c) planu dopuszcza na terenach MN możliwość lokalizacji budynków w granicach działek dla zabudowy wolnostojącej. Lokalizacja przedmiotowego budynku garażu pozostaje także w zgodzie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a w szczególności - jak wskazał Wojewoda - z jego § 12 ust. 2 dopuszczającym sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego.
W ocenie składu orzekającego zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany wbrew zarzutom skargi nie narusza także § 23 ust. 3 pkt 4 lit d m.p.z.p. Przepis ten co prawda nakazuje zachowanie w ramach działki przeznaczonej do zabudowy 40% jej powierzchni w użytkowaniu zielenią, jednak należy go stosować - na co zwrócił uwagę organ II instancji - łącznie z § 23 ust. 5 m.p.z.p. Ten ostatni przepis zwalnia zaś na terenach zabudowanych oznaczonych graficznie na rysunku planu m.in. symbolem MN z obowiązku stosowania przepisów ust. 3 tego paragrafu pod warunkiem zachowania zgodności z przepisami prawa budowlanego oraz wysokości zabudowy na tych terenach nie przekraczającej 12,0 m. Wskazać tutaj trzeba, że zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy rysunkiem planu nieruchomość inwestorów jest zabudowana, a przepisy rozdziału 8 działu II rozporządzenia MI nie zawierają uregulowań dotyczących terenów biologicznie czynnych w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej.
Mimo zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami m.p.z.p. oraz warunkami techniczno-budowlanymi zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogły się ostać. Orzekające w sprawie organy nie zbadały bowiem kwestii legalności obiektu, którego dotyczyły ich decyzje. Bezsporne jest tymczasem, że realizację budynku przedmiotowego garażu inwestorzy rozpoczęli w oparciu o pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego oraz garażu wolnostojącego udzielonego decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...]. W związku z tym, że w trakcie realizacji budynku garażu inwestorzy dokonali istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (najprawdopodobniej w zakresie jego usytuowania w odległości 1 m względem granicy działki skarżących) wszczęte zostało w tej sprawie postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Organy obu instancji w kontrolowanych decyzjach nie odniosły się jednak do rozstrzygnięć, jakie zapadły w postępowaniu legalizacyjnym i to mimo, że brak ustaleń w tej kwestii stanowił podstawową przyczynę uchylenia przez Wojewodę [...] pierwszej zapadłej w sprawie decyzji Prezydenta Miasta R. Dodać należy, że okoliczność ta była podnoszona także przez pełnomocnika skarżących.
Zauważyć wreszcie należy, że zatwierdzona decyzją organu I instancji dokumentacja projektowa autorstwa mgr inż. arch. M. T. nie stanowiła projektu budowy czy ewentualnie rozbudowy istniejącego budynku garażu, bowiem sama projektantka w oświadczeniu z dnia [...] r. - złożonym w trybie art. 20 ust. 4 p.b. - określiła ją, jako projekt budowlany zamienny.
W związku z tym wskazać należy, że organem właściwym do zatwierdzenia projektu zamiennego, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nie jest organ administracji architektoniczno-budowlanej lecz organ nadzoru budowlanego. Właściwość ta wynika bowiem wprost z art. 83 ust. 1 p.b. Organ I instancji nie wskazał co prawda w podstawie prawnej swojej decyzji art. 51 ust. 4 tej ustawy lecz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 2 p.b. Wojewoda zaś powołał się na art. 82 ust. 3 p.b., jednak decydujące znaczenie dla oceny legalności tych decyzji nie ma wskazana w nich podstawa prawna lecz treść zatwierdzonej nimi dokumentacji projektowej. Uchylenie się przez organy od analizy tej dokumentacji, w tym zwłaszcza od jej części stanowiącej projekt zagospodarowania działki dowodzi nie tylko zasadności podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ale także naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.
Zauważyć bowiem należy, że z przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. wynika obowiązek zbadania przez właściwy organ projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przy czym przez termin przepisy należy rozumieć nie tylko przepisy odrębne lecz także pozostałe przepisy ustawy Prawo budowlane. Dodać trzeba, że organy administracji architektoniczno-budowlanej winny także w sposób precyzyjny określić rodzaj robót budowlanych, których dotyczy udzielone pozwolenie na budowę oraz zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany. Udzielając w stosunku do istniejącego obiektu budowlanego pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, które stanowią budowę organy te winny zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego wskazać, czy będzie to odbudowa, rozbudowa czy też nadbudowa takiego obiektu. Niedopuszczalne było co zatem idzie kwestionowanie przez organy prawidłowości pierwszego złożonego przez inwestorów wniosku o udzielenie pozwolenia na rozbudowę istniejącego obiektu z dnia [...] r. (sprostowanego w dniu [...] r.) i nałożenie na nich obowiązku złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.
Zaznaczyć wreszcie należy, że z przedłożonej przez skarżących fotokopii decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].r., nr [...] wynika, że organ ten uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. zatwierdzającą przedłożoną przez T. i J. W. dokumentację techniczną-zamienną budynku garażu i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jednocześnie nakazując inwestorom zaniechania robót budowlanych przy budowie tego garażu. Treść tego opartego na przepisie art. 51 ust. 5 p.b. rozstrzygnięcia nie legalizuje zatem zrealizowanej części obiektu, a co zatem idzie dopóki decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym nie może zostać udzielone pozwolenie na rozbudowę objętego nią obiektu. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien zatem w przypadku gdyby okazało się, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozostaje w obrocie prawnym stwierdzić swoja niewłaściwość do rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie przedłożonej przez inwestorów dokumentacji projektowej zamiennej i udzielenia w oparciu o nią pozwolenia na budowę.
Inwestorom należy jednocześnie wskazać, że mogą oni wystąpić o udzielenie pozwolenia na budowę garażu jednak łacznie z pozwoleniem na rozbiórkę wybudowanej przez nich z istotnymi odstępstwami części tego obiektu. Dążąc zaś do zatwierdzenia projektu zamiennego mogą oni wystąpić do właściwego organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wzruszenie opisanej wyżej decyzji, w którymś z trybów nadzwyczajnych.
W świetle przedstawionych rozważań należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W przedmiocie niewykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. W kwestii kosztów postępowania rozstrzygnięcie oparto na podstawie art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1348 ze zm.).