Uzasadnienie
Rada Gminy Kroczyce działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., podjęła w dniu 23 października 2006 r. uchwałę Nr 265/XXXIV/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Siedliszowice w gminie Kroczyce. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 131, poz. 3782 z dnia 16 listopada 2006 r.
Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. J. K., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zarzucił naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 11, art. 17 u.p.z.p., art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 71 pkt 1 – 3 i art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w trakcie procedury planistycznej nie informowano mieszkańców o podejmowanych działaniach. Skutkiem tych działań było uchwalenie planu miejscowego z pominięciem stanowiska mieszkańców Siedliszowic i przekształcenie gruntów w centrum wsi na grunty przemysłowo – usługowe. W następstwie powstały na tym terenie uciążliwe zakłady, bez odpowiedniej infrastruktury, w dzielnicy domów jednorodzinnych, w bezpośrednim sąsiedztwie otuliny Parku Krajobrazowego "Orlich Gniazd". W dalszej części uzasadnienia skarżący przedstawił obszernie działalność betoniarni funkcjonującej na terenie objętym kwestionowanym planem wskazując na jej negatywne oddziaływanie na grunty sąsiednie, w tym na działkę stanowiącą jego własność.
W odpowiedzi na skargę organ Gminy wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał na poszczególne etapy procedury planistycznej, co w jego ocenie świadczy o zachowaniu prawa mieszkańców gminy do udziału w tej procedurze. Zwrócono uwagę, że skarżący nie zgłaszał uwag do wyłożonego projektu planu, ani też nie brał udziału w publicznej dyskusji nad tym projektem. Podniesiono też, że kwestionowana betoniarnia istniała w dacie uchwalenia planu a skarżący jest jej sąsiadem od wielu lat. Poinformowano o możliwościach kontroli przestrzegania prawa przez istniejący zakład, co jednak pozostaje bez wpływu na legalność zaskarżonej uchwały.
Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę. Dodatkowo zwróciła uwagę na złożone w toku procedury planistycznej uwagi do projektu planu przez S., R. i M. K. dotyczące poszerzenia w planie obszaru przeznaczonego na działalność produkcyjno-usługową. Uwagi te zostały uwzględnione w toku procedury planistycznej, jednakże po ich uwzględnieniu nie wyłożono projektu planu do publicznego wglądu.
Z kolei pełnomocnik gminy podtrzymał stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę. Podważył interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 u.s.g. w zakresie przekraczającym oddziaływanie na jego nieruchomość. Ponadto podkreślił, że obowiązujące w Polsce przepisy prawa nie przewidują możliwości odmiennej regulacji w planie zagospodarowania przestrzennego w stosunku do istniejącego, faktycznego zagospodarowania terenu.
Na wezwanie Sądu, już po zamknięciu rozprawy, pełnomocnik skarżącego wskazała, że kwestionowany zapis zaskarżonej uchwały dotyczy jednostki planistycznej o symbolu 16PU wrysowanej na rysunku planu nr 2A. Przedłożyła też wypis z ewidencji gruntów na okoliczność, że skarżący jest właścicielem działki nr [...] wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić przyjdzie, że Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie w granicach sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.). Z treści skargi jakkolwiek wynika, że przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała, to w świetle twierdzeń i argumentów strony skarżącej kwestionowana jest wyłącznie ta jej część, która dotyczy jednostki planistycznej o symbolu 16PU. Wyłącznie w odniesieniu do tak określonej części ustaleń planu zostały skierowane zarzuty, jak i wywiedzione wymagane treścią art. 101 u.s.g. okoliczności naruszenia interesu prawnego skarżącego.
Skarżący, co jest w sprawie bezsporne, jest właścicielem działki o nr ewidencyjnym [...], która to działka bezpośrednio graniczy z terenem o symbolu 16PU. Wskazać przy tym przyjdzie, że zgodnie z powołanym art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany wnioskami skargi. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, pomimo odmiennie sformułowanego wniosku, przedmiotem zaskarżenia nie jest cała uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lecz wyłącznie ta jej część, w stosunku do której skarżący w oparciu o wymieniony przepis wywodzi zarzuty wskazując na naruszenie swojego interesu prawnego. Objęcie kontrolą pozostałych postanowień planu stanowiłoby przekroczenie granic zaskarżenia i w efekcie naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 45/08). Stwierdzić przyjdzie, że dopuszczalne jest zaskarżenie uchwały w przedmiocie planu miejscowego jedynie w części, co wynika również z treści art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 147 § 1 p.p.s.a., które to przepisy przewidują, że skutkiem sprzeczności z prawem lub naruszenia prawa może być stwierdzenie nieważności uchwały w części (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2691/11).
Z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zarzuty skarżącego należy rozumieć, jako dotyczące istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Jak wskazuje się w literaturze, tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Kolejne etapy tych czynności określa u.p.z.p. w art. 14 ust. 1, art. 17 i art. 20 ust. 1 (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 6 wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011, str. 263 i nast.).
Jednym z tych etapów jest rozpatrzenie uwag przez wójta (art. 17 pkt 12 ustawy) oraz wprowadzenie zmian do projektu planu miejscowego wynikających z rozpatrzenia tych uwag (art. 17 pkt 13 ustawy). Rozpatrzenie nieuwzględnionych przez wójta uwag może być dokonane przez radę gminy (art. 20 ust. 1 ustawy). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że doszło do rozpatrzenia i uwzględnienia przez Wójta Gminy uwag R. K., M. K. i S. K., co wynika wprost z pkt 17 i 18 wykazu uwag (str. 187 akt planistycznych). Pozytywne rozpatrzenie tych uwag zaakceptowała również Rada Gminy (§ 2 załącznika Nr 5 do zaskarżonej uchwały). Uwagi te dotyczyły poszerzenia linii zabudowy z 60 m do końca działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] – na cele prowadzonej działalności gospodarczej (betoniarstwo).
Wbrew jednak dyspozycji art. 19 u.p.z.p., pomimo dokonania zmian w projekcie planu będących skutkiem uwzględnienia powyższych uwag, nie ponowiono w zakresie niezbędnym czynności, o których mowa w art. 17 – w szczególności nie wyłożono ponownie do publicznego wglądu projektu planu z naniesionymi zmianami.
Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii ponowienia procedury planistycznej w związku z uwagami do projektu planu, interpretując przepis art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 19 ust. 1 tej ustawy trzeba mieć na uwadze charakter prawny tych uwag wnoszonych do projektu planu. Gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek to jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan (por. m.in. wyroki NSA z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1435/11, z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 905/10, z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 367/08).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zmiany wprowadzone do projektu planu w wyniku uwzględnienia uwag zmierzających do poszerzenia linii zabudowy na działkach przeznaczonych pod działalność produkcyjno-usługową, miały charakter zmian istotnych. Poszerzenie tego terenu skutkować bowiem mogło możliwością zwiększenia intensywności działalności gospodarczej prowadzonej na tym terenie. Jakkolwiek ustalenia w tej kwestii mieszczą się w zakresie szeroko rozumianego władztwa planistycznego gminy, to jednak władztwo to nie jest niczym nie ograniczone. Gmina w procedurze planistycznej przeznaczając tereny na określone cele winna uwzględniać nie tylko interesy właścicieli działek, ale również interes ogółu mieszkańców stanowiących społeczność lokalną. W omawianej sprawie interes ten tym bardziej jaskrawo jest widoczny, albowiem teren oznaczony symbolem 16PU jest położony w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej.
Nie towarzyszą mu przy tym inne tereny o przeznaczeniu gospodarczym. W tej sytuacji poszerzenie tego terenu bez umożliwienia konsultacji społecznej w trybie przepisów u.p.z.p. stanowi istotne naruszenie procedury planistycznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w tezie powołanego już wyroku w sprawie II OSK 1435/11, przez istotne naruszenie trybu sporządzania planu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przenosząc tę tezę na grunt niniejszej sprawy stwierdzić przyjdzie, że zaniechanie ponowienia niezbędnych czynności mogło doprowadzić do naruszenia praw właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem 16PU, w tym praw skarżącego.
Powyższe wyczerpuje zatem w ocenie Sądu znamiona istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i jednocześnie narusza interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 u.s.g., co skutkuje nieważnością kontrolowanej uchwały w tej części. Uwzględniając zatem z tych powodów skargę, Sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w kwocie 300,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości 240,00 zł, tj. w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).
Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 16 listopada 2006 r. i weszła w życie po upływie 30 dni od daty publikacji). W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., sygn. OPS 1/00 (ONSA z 2000 r., Nr 4, poz. 134), zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania. Zaskarżony akt utraci jednak moc w części określonej niniejszym wyrokiem z chwilą uprawomocnienia się tego wyroku.
Wskazać też należy, że w przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, organ winien podjąć działania zmierzające do doprowadzenia do zgodności planu z przepisami prawa, bądź to poprzez doprowadzenie do uchwalenia planu dla przedmiotowego terenu przy odpowiednim zastosowaniu przepisu art. 28 ust. 2 u.p.z.p., bądź też poprzez doprowadzenie do zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia tego planu, w wyniku której nie będzie tą uchwałą objęty przedmiotowy teren.
Sąd nie odniósł się do dalej idących zarzutów i twierdzeń skarżącego dotyczących uciążliwości związanych z prowadzeniem zakładu betoniarni na spornym terenie. Zarzuty te wykraczały bowiem poza granice kontroli w sprawie planu miejscowego.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl