Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. /dalej PINB/ działając w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 66 ust. 2 w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm./ nakazał Burmistrzowi Miasta Ż. doprowadzenie budynku stanowiącego własność Gminy Ż., położonego przy ul A nr X w Ż., do stanu zgodnego z przepisami. W szczególności organ nakazał Burmistrzowi wykonanie w przedmiotowym budynku zgodnie z przedłożoną ekspertyzą techniczną, wymianę przyłącza energetycznego, stolarki okiennej i drzwiowej, pokrycia dachowego oraz wykonanie instalacji wodnokanalizacyjnej.
Ponadto decyzją tą PINB zakazał użytkowania obiektu do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wobec braku możliwości finansowych wykonania opisanych robót budowlanych Burmistrz Ż. zawiadomił organ o zamiarze przystąpienia do rozbiórki przedmiotowego obiektu. W tym stanie rzeczy PINB decyzją z dnia [...] r. nakazał Burmistrzowi Ż. w oparciu o art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego wykonanie w terminie do [...] 2005 r. rozbiórki budynku i uporządkowanie terenu. Jeszcze przed wydaniem tej decyzji, bo w dniu [...] r., Gmina Ż. przeprowadziła przetarg, w którym wyłoniono nabywcę nieruchomości zabudowanej przedmiotowym budynkiem. Została nim E. D. właścicielka działki nr A, która wraz z mężem K. D. zawarła następnie z Gminą Ż. umowę kupna-sprzedaży tej nieruchomości sporządzoną w formie aktu notarialnego w dniu [...] r. W umowie tej E. D. zobowiązała się do dokonania własnym kosztem i staraniem rozbiórki budynku znajdującego się na kupionej nieruchomości, przy czym strony uzgodniły możliwość zachowania części dotychczasowej substancji budynkowej.
W dniu [...] 2004 r., a zatem przed zawarciem umowy, E. D. wystąpiła z pismem do PINB, w którym domagała się informowania jej o wszelkich poczynaniach organu względem budynku przy ul. A nr X. W piśmie tym wskazała, że jest właścicielką sąsiedniej działki oraz podała, że część przedmiotowego obiektu jest posadowiona na jej działce. Ponadto poinformowała organ o wygraniu przetargu, w którym wyłoniono nabywcę nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym B. Żądanie to uzupełniła wnioskiem z dnia [...] 2004 r., w którym domagała się doręczenia jej jako stronie postępowania wydanej w sprawie decyzji o rozbiórce. Pisma te PINB potraktował jako złożony w trybie art. 147 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. W toku wznowionego postępowania E. D. przedłożyła organowi nadzoru budowlanego orzeczenie techniczne z dnia [...] 2005 r., w którym stwierdzona została możliwość doprowadzenia budynku przy ul. A nr X do stanu zgodnego z prawem po wykonaniu szeregu robót budowlanych.
W tym stanie rzeczy PINB decyzją z dnia [...] r. opartą na przepisie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił swoją własną decyzję nakazującą Gminie Ż. rozbiórkę przedmiotowego obiektu oraz nakazał E. i K. D. wykonanie w tym budynku robót budowlanych wykazanych w opisanym orzeczeniu technicznym. Z orzeczeniem tym nie zgodzili się E. P. T. i J. T. jedni z inicjatorów wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku. Podnieśli, że decyzja nakazująca rozbiórkę budynku przy ul. A nr X w Ż. została podjęta wspólnie przez PINB i Burmistrza Ż.. Wskazali także na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...], którą postanowiono sprzedać tę nieruchomość z uwagi na brak środków finansowych na przeprowadzenie rozbiórki budynku.
W tym stanie rzeczy zdaniem odwołujących się, brak było podstaw do przyjęcia, że E. D. nie była świadoma decyzji wydanych w sprawie. Odwołujący się zakwestionowali także treść ekspertyzy technicznej przedstawionej przez właścicielkę budynku. Podnieśli, że zamieszkiwany przez nich budynek przy ul. A nr Y niszczeje z powodu zawilgocenia ścian i grzyba, co ma związek ze złym stanem technicznym przylegającego do niego bezpośrednio do budynku nr X, którego rozbiórka jest sztucznie przedłużana.
Zaskarżoną decyzją wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. /dalej [...]WINB/ uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że w sprawie brak było podstawy prawnej do uchylenia w trybie wznowienia ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] r. E. D. nie poniosła bowiem żadnych konsekwencji braku udziału w postępowaniu, a o wydanej decyzji wiedziała i godziła się z nią podpisując akt notarialny. [...]WINB wskazał także, że dodatkowa uwaga umieszczona w § 6 tego aktu, co do możliwości zachowania części substancji budynkowej na podstawie ekspertyzy budowlanej, potwierdzającej taką możliwość, jest chybiona w świetle przepisów Prawa budowlanego i k.p.a., bowiem decyzja nakazująca rozbiórkę była już wtedy decyzja ostateczną. Organ II instancji zauważył także, że skoro w zakończonym tą decyzją postępowaniu brał udział jako strona poprzednik prawny aktualnej właścicielki nieruchomości, to obowiązek nałożony na ten podmiot przechodzi na następcę prawnego.
Ponadto [...]WINB wskazał, że Państwo D. nie wykazali jaki ich interes prawny został naruszony orzeczoną rozbiórką, zaś przymiot strony z tytułu posiadanego przez nich prawa własności sąsiedniej działki przysługiwałby im tylko w przypadku realizacji nowej zabudowy. Wreszcie także w przypadku zlokalizowania "obcego" obiektu na ich parceli orzeczenie jego rozbiórki prowadziło w efekcie stan zabudowy tej parceli do zgodności z prawem własności. Wobec tego orzeczona rozbiórka nie naruszała ich interesu prawnego, bowiem była dla nich korzystna.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E. i K. małżonkowie D. wnieśli o uchylenie decyzji [...]WINB i utrzymanie w mocy decyzji PINB. Uzasadniając skargę zakwestionowali stanowisko [...]WINB, iż nie ponieśli żadnych konsekwencji związanych z brakiem udziału w postępowaniu, gdyż ich zdaniem ocena tego nie należy do organów administracji budowlanej. Wskazali, że w czasie podpisywania aktu notarialnego toczyło się już postępowanie wznowieniowe i z tej okoliczności wyciągają wniosek, że decyzja z dnia [...] r. nie mogła się stać ostateczną i prawomocną. Wreszcie zauważyli, że Burmistrz Miasta Ż. biorący udział we wcześniejszym postępowaniu był ich poprzednikiem prawnym jako właścicieli działki nr B, lecz nie dotyczyło to drugiej części budynku posadowionej na ich działce nr A. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia [...] 2006 r. skarżący podnieśli dodatkowo, że w ich opinii wnoszący odwołanie od decyzji PINB E. P. T. i J. T. nie byli stronami postępowania, bowiem nie są właścicielami sąsiedniego budynku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Poddana kontroli Sądu decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mogła się ostać, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją naruszenia procedury administracyjnej przez organ II instancji, było także naruszenie przepisów prawa materialnego, regulujących tryb postępowania organów nadzoru budowlanego w stosunku do właścicieli lub zarządców budynków znajdujących się w nieodpowiednim stanie technicznym.
Na wstępie należy stwierdzić, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego uregulowana przepisami art. 145 – 153 k.p.a. ma na celu usuwanie wad jakimi są obarczone ostateczne decyzje administracyjne i postanowienia, od których przysługiwało zażalenie czy wręcz eliminację takich dotkniętych wadami prawnymi orzeczeń z obrotu prawnego w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Jedną z przesłanek nakazujących organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca E. D. była w trakcie postępowania zakończonego decyzją rozbiórkową z dnia [...] r. właścicielką działki nr A sąsiadującej bezpośrednio z działką nr B zabudowanej przeznaczonym do rozbiórki budynkiem. W aktach sprawy znajdują się także odpisy wyrysów z mapy ewidencyjnej i mapy wysokościowej, z których wynika, iż część przeznaczonego do rozbiórki budynku została posadowiona na działce nr A należącej do skarżącej.
Wobec powyższego prawidłowo PINB uznał, że w sprawie zakończonej jego ostateczną decyzją, wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. W tym miejscu przyjdzie wyjaśnić skarżącej, że decyzja PINB z dnia [...] r., wbrew jej twierdzeniom, uzyskała walor ostateczności, wobec nie wniesienia od niej w ustawowym terminie odwołania przez strony postępowania. Wskazać też należy, że prawidłowo organ I instancji nie potraktował żadnego z pism skarżącej wniesionych w dniach [...] i [...] 2004 r. jako odwołania od tej decyzji, natomiast zasadnie przyjął, że zawierały one wniosek o wznowienie postępowania, złożony w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a.
Akceptacji Sądu nie mogła uzyskać argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotycząca braku podstawy prawnej do uchylenia w trybie wznowienia postępowania decyzji PINB z dnia [...] r. bowiem E. D. nie poniosła żadnych konsekwencji braku udziału w postępowaniu. Zauważyć należy, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Stroną jest – stosownie do art. 28 k.p.a. – po pierwsze ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie oraz po drugie każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skoro zatem jak wskazano wyżej prowadzone postępowanie, w którym skarżąca nie brała bez własnej winy udziału, dotyczyło jej interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości, to wręcz niezrozumiale jest stanowisko organu odwoławczego dopatrującego się braku podstaw do wznowienia postępowania.
Postanowienie wznawiające postępowanie w sprawie ma ten skutek, że organ ponownie musi rozpatrzyć sprawę co do istoty. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2002 r. sygn. akt IV SA 2759/00 w: Mon. Prawn. z 2002 r. nr 20, poz. 917 istotą wznowienia postępowania jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Zatem nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia. Tym samym po ustaleniu, że zaistniała przesłanka wznowienia, organ administracyjny winien dokonać rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w której postępowanie zostało wznowione. Następuje więc otwarcie postępowania, w wyniku którego ma być podjęta decyzja w sprawie dalszego obowiązywania dotychczasowej decyzji ostatecznej. Granice tego postępowania wyznaczone są zakresem treści tej ostatniej decyzji.
Inaczej mówiąc, organ administracyjny musi rozstrzygnąć na nowo w sprawie, która była wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Oceniając treść decyzji organu I instancji zapadłej we wznowionym postępowaniu należy wskazać, że spełniała ona wymogi przepisu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta była też zgodna z przepisami art. 66 i art. 67 Prawa budowlanego. Niezbędną przesłanką zastosowania bowiem art. 67 ust. 1 tej ustawy jest ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Powyższe wynika także z przepisu § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nie użytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych /Dz.U. nr 198, poz. 2043/. Zgodnie z tym ostatnim przepisem decyzję o nakazie rozbiórki właściwy organ wydaje na podstawie ustaleń wynikających z oględzin, rozprawy oraz ekspertyzy technicznej, jeśli był nałożony obowiązek jej sporządzenia, po stwierdzeniu, że obiekt budowlany lub jego część nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy.
Wobec tego skoro z przedłożonego przez aktualną współwłaścicielkę orzeczenia technicznego wynikało, że obiekt nadaje się do remontu to prawidłowo PINB po uchyleniu swojej wcześniejszej decyzji zastosował w sprawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Organowi odwoławczemu wytknąć też należy brak konsekwencji, skoro bowiem doszedł on do wniosku, jak wykazano wyżej nieuzasadnionego, że w sprawie brak było podstaw do uchylenia decyzji PINB z [...]r., to nie powinien wydawać w sprawie decyzji kasatoryjnej opartej na przepisie art. 138 § 2 k.p.a.
Ponownie rozpatrując sprawę [...]WINB zastosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. W pierwszym jednak rzędzie organ ten w postępowaniu wstępnym ustali, czy E. P. T. i J. T. byli legitymowani do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, w szczególności zaś, czy w czasie składania odwołania występowali oni w sprawie we własnym imieniu, czy też działali w charakterze pełnomocników stron postępowania.
Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ Sąd orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał z uwagi na brak stosownego wniosku skarżących o jakim mowa w art. 210 § 1 tej ustawy.