Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") w decyzji z 14 listopada 2022 r., nr SKOV/428/239/2022 uchyliło decyzję Burmistrza Miasta C. (dalej: "organ I instancji") z dnia 28 lipca 2022r. [...] wydaną w przedmiocie nakazania właścicielom nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] (dalej: "strony") wymianę kotła węglowego użytkowanego w ww. gospodarstwie domowym na nowe ekologiczne źródło ciepła np. kocioł gazowy, węglowy 5 klasy, pompę ciepła, ogrzewanie elektryczne i ustalenia terminu na wymianę aktualnie eksploatowanego kotła węgłowego do dnia 31.12.2023 r. i umorzyło postepowanie organu I instancji w całości.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 27.04.2022 r. F. z siedzibą w R. (dalej: "F." lub "skarżąca") złożyła do organu i instancji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko przez podmiot eksploatujący kocioł grzewczy w budynku w Z. przy ul. [...] oraz o dopuszczenie F. do udziału w postępowaniu na prawach strony.
Postanowieniem z dnia 10.05.2022 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko przez osoby eksploatujące kocioł grzewczy i dopuścił F. do udziału w postępowaniu na prawach strony. Zawiadomieniem z dnia 10.05.2022 r. organ zawiadomił strony o przeprowadzeniu oględzin na terenie nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...]. W dniu 19.05.2022 r. zostały przeprowadzone oględziny na terenie ww. nieruchomości z udziałem pracowników Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa oraz Straży Miejskiej. Podczas oględzin na terenie nieruchomości stron ustalono, iż budynek ogrzewany jest kotłem węglowym typu AGRO - rok produkcji 2018. Kocioł c.o. ww. budynku został zamontowany w listopadzie 2018 r. W przedmiotowym kotle stosowany jest węgiel (orzech) i drewno, na poczet czego została przedstawiona faktura zakupu węgla oraz świadectwo jakości paliw stałych.
Tym samym stwierdzono i poinformowano strony, że kocioł został zamontowany niezgodnie § 4 uchwały nr [...] sejmiku województwa [...] z dnia [...] r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa [...] ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, gdyż od roku 2017 w przypadku instalacji, które dostarczają ciepło do systemu centralnego ogrzewania, dopuszcza się wyłącznie eksploatację instalacji, które spełniają minimum - standard emisyjny zgodny z 5 klasą pod względem granicznych wartości emisji zanieczyszczeń normy PN-EN 303-5:2012.
Podczas oględzin nie stwierdzono zadymienia najbliższej okolicy oraz wydzielania emisji zanieczyszczeń, gdyż kocioł nie był eksploatowany.
Pismem z dnia 24.05.2022 r. organ zwrócił się do stron o złożenie pisemnych wyjaśnień w zakresie podania informacji czy w budynku położonym w Z. przy ul. [...] jest planowana wymiana źródła ciepła, czy od 2018 r. interweniowała na terenie ww. nieruchomości Straż Pożarna z powodu zapalenia się sadzy w kominie oraz czy regularnie prowadzone jest czyszczenie komina przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje (kominiarzy).
W piśmie z dnia 08.07.2022 r. strony wyjaśniły, że od 2018 r. nie interweniowała w przypadku ich nieruchomości Straż Pożarna. Ponadto poinformowały, iż regularnie czyszczą przewód kominowy oraz zadeklarowały, iż wymianę kotła planują przeprowadzić do końca 2024 r.
W konsekwencji tak ustalonego stanu faktycznego organ I instancji nakazał stronom wymianę kotła węglowego użytkowanego w ich gospodarstwie domowym na nowe ekologiczne źródło ciepła np. kocioł gazowy, węglowy 5 klasy, pompę ciepła, ogrzewanie elektryczne i ustalił termin na wymianę aktualnie eksploatowanego kotła węgłowego do dnia 31.12.2023 r.
Odwołanie od tej decyzji do Kolegium złożyła Fundacja, która zarzuciła jej naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez załatwienie sprawy z naruszeniem interesu społecznego, przez wyznaczenie terminu wymiany kotła powodującego negatywne oddziaływanie na środowisko w terminie do 31.12.2023 r.
Zarzucając powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Kolegium rozpatrując wniesione odwołanie uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przywołało treść art. 362 i 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.) – dalej: "p.o.ś" oraz przytoczyła stan faktyczny sprawy i przebieg postępowania przed organem I instancji. Następnie organ odwoławczy przywołując uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22.02.2018r. II SA/Po 801/17. podkreślił, iż zastosowane art. 363 ust. 1 p.o.ś. musi wiązać się z ustaleniem przez organ, iż osoba fizyczna bezsprzecznie oddziałuje negatywnie na środowisko. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie prowadzone postępowanie nie wykazało, by właściciele budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w Z. negatywnie oddziaływali na środowisko. Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego wynika, że kocioł grzewczy został zainstalowany w roku 2018 r. Na etykiecie kotła widnieje data produkcji 10/2018 a węgiel spalany w kotle przez właścicieli budynku posiada właściwe świadectwo jakości.
Kolegium podkreśliło, że uchwałą sejmiku województwa [...] określono, w jakim terminie należy wymienić poszczególne instalacje grzewcze. Konkludując Kolegium uznało, że w sprawie, gdzie nie stwierdzono negatywnego oddziaływania na środowisko organ I instancji nie miał podstaw by zmieniać orzeczeniem administracyjnym ww. regulacje.
Kolegium nie podzieliło zarzutów podnoszonych w treści odwołania ponieważ według niego brak było podstaw by w sprawie zastosować art. 362 ust. 1 oraz 363 p.o.ś.
Wobec niestwierdzenia negatywnego oddziaływania osób fizycznych na środowisko Kolegium umorzyło wszczęte z urzędu postępowanie organu I instancji.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła skarżąca, zarzucając jej
- 1. naruszenie § 4 w zw. z § 2 pkt 1 oraz § 8 ust. 2 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa [...] ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. poz. [...]) - dalej: "uchwała antysmogowa", poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem okoliczności, że w nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] eksploatowany jest kocioł grzewczy, którego eksploatacja jest zabroniona w świetle obowiązujących w województwie [...] przepisów prawa miejscowego przyjętych w celu ograniczania negatywnego oddziaływania zanieczyszczenia powietrza na zdrowie ludzi i środowisko;
- 2. naruszenie art. 363 ust. 1 p.o.ś poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji nakazującej ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;
- 3. naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się;
- 4. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności poprzez niezasadne pominięcie wniosków dowodowych skarżącej, które dotyczyły okoliczności mających znaczenie dla sprawy.
- 5. naruszenie art. 10 § 1 i art. 61 § 4 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie kręgu stron postępowania, a w konsekwencji niepoinformowanie stron o wszczęciu postępowania i niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu.
W konsekwencji wniesionych zarzutów wniosła o:
- 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. Nr 259) - dalej: "p.p.s.a.",
- 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy i szczegółowo uzasadniła podniesione przez nią zarzuty.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 poz. 137) wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji uzasadnia uwzględnienie skargi, a jedynie takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
Dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędnym jest przybliżenie stanu normatywnego jak również stanu faktycznego.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd, wobec tak sprecyzowanych kryteriów badania legalności, jest decyzja Kolegium, którą organ uchylił decyzje organu I instancji w przedmiocie nakazu ograniczenia negatywnego wpływu na środowisko.
Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, iż organ odwoławczy naruszył w sposób istotny przepisy prawa materialnego i procesowego co zobligowało Sąd do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 363 ust. 1 p.o.ś., który przewiduje odpowiedzialność osób fizycznych negatywnie oddziaływujących na środowisko. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy w oparciu o zebrany materiał dowodowy w sprawie, organy administracyjne prawidłowo ustaliły i przyjęły negatywny wpływ działalności osób fizycznych na środowisko warunkujących ich odpowiedzialność i obligujących organy do wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności.
Niespornym w sprawie jest, że właściciele nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] zamontowali w budynku mieszkalnym kocioł węglowy centralnego ogrzewania typu AGRO. Miało to miejsce w listopadzie 2018 r. co potwierdza również tabliczka znamionowa kotła wskazując miesiąc i rok jego produkcji 10/2018. Fakt ten potwierdza zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna sporządzona w trakcie oględzin budynku, która miała miejsce w dniu 19.05.2022 r. W trakcie czynności oględzin organ I instancji stwierdził i poinformował o tym właścicieli nieruchomości, eksploatatorów kotła, że jego zakup i montaż był niezgodny § 4 uchwały antysmogowej. Właściciele nieruchomości (strony postępowania) nie kwestionowali tych ustaleń i zobowiązali się do wymiany kotła do końca 2024 r. Uchwała antysmogowa weszła w życie 1 września 2017 r. po jej opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (Dz.Urz.Woj. [...] z [...] r. poz. [...]).
Wskazana wyżej uchwała podjęta na podstawie art. 96 p.o.ś. jest aktem prawa miejscowego. Jednocześnie jak słusznie zauważyła skarżąca zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały wskazano okresy i daty, do których dopuszczalna jest eksploatacja instalacji, których eksploatacja rozpoczęła się przed 1 września 2017 r. Wskazane w tym przepisie okresy przejściowe nie mają zastosowania do instalacji, których eksploatacja rozpoczęła się po wejściu w życie uchwały antysmogowej, tj. po 31 sierpnia 2017 r. § 1 ust. 2 uchwały precyzuje, że przez rozpoczęcie eksploatacji instalacji należy rozumieć pierwsze uruchomienie w miejscu obecnego użytkowania.
W świetle tych ustaleń stanowisko Kolegium dotyczące okresów przejściowych dla istniejących urządzeń c.o. jest błędne. W kontrolowanej sprawie jest bezsporna data zakupu i montażu kotła, która nastąpił z naruszeniem przepisów ustawy antysmogowej. Stwierdzenie takiego faktu zgodnie z treścią art. 334 p.o.ś rodzi odpowiedzialność karną w postaci kary grzywny nakładanej na podmioty nie przestrzegające ograniczeń, nakazów lub zakazów określonych w uchwale sejmiku województwa przyjętej na podstawie art. 96 p.o.ś. W tym momencie rodzi się pytanie czy fakt ponoszenia odpowiedzialności karnej za montaż pieca nie spełniającego norm wskazanych w uchwale antysmogowej wyklucza możliwość zastosowania w sprawie art. 363 p.o.ś.
W ocenie Sądu orzekającego penalizacja samego naruszenia ograniczeń, nakazów lub zakazów określonych w uchwale antysmogowej nie uniemożliwia zastosowania art. 363 p.o.ś. Nakładając grzywnę na podmiot naruszający uchwałę antysmogową organ administracji powinien również ograniczyć do minimum skutki eksploatacji urządzenia, którego montaż naruszył przepisy prawa, w tym przypadku prawa miejscowego. Organ odwoławczy słusznie przywołał orzeczenie sądu administracyjnego, z którego wynika, że jego zastosowanie musi wiązać się z ustaleniem przez organ, iż osoba fizyczna bezsprzecznie oddziałuje negatywnie na środowisko. W kontrolowanej sprawie nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że zamontowany przez właścicieli nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] w 2018 r. kocioł c.o. nie spełniał norm emisyjnych, do których odwoływała się uchwała antysmogowa. Specjalistyczne badanie pieca, komina czy składu chemicznego spalin w tym konkretnym przypadku mijało się z celem.
Nie budzi wątpliwości sądu, że przedmiotowe urządzenie eksploatowane w okresie od 2018 r. do chwili obecnej negatywnie oddziałuje na środowisko. Skora taki wniosek znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy to należy uznać, że zarzut naruszenia art. 363 p.o.ś podniesiony w skardze zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowo organ I instancji nałożył na właścicieli kotła c.o. nie spełniającego norm emisyjnych obowiązek jego wymiany i zgodnie z treścią art. 362 ust. 2 pkt 2 określił jej termin.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy zakazu reformationis in peius w stosunku do podmiotów na prawach strony (w tym oczywiście organizacji społecznych) Sąd uznaje go za chybiony. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, przyjmuje się, iż podmioty na prawach strony reprezentują wyłącznie uprawnienia procesowe. Organizacja społeczna, w tym skarżąca, reprezentuje interes społeczny w postępowaniu administracyjnym i nie jest adresatem praw czy obowiązków wynikających z rozstrzygnięcia organu administracji. Uznanie więc przez skarżącą, że decyzja uchylająca obowiązek prawny nałożony decyzją organu I instancji na strony postępowania właściwe ze względu na treść art. 363 p.o.ś. w zw. art. 28 k.p.a. narusza zakaz reformationis in peius wynikający z art. 139 k.p.a. stosunku do organizacji społecznej jest wynikiem błędnego rozumienia przez skarżącą pojęcia "podmiotu na prawach strony" i błędnej wykładni art. 139 k.p.a.
W ocenie Sądu zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy w sprawie był wystarczający do wydania decyzji na podstawie art. 363 p.o.ś. W tym stanie rzeczy, stosownie do treści tego przepisu, Burmistrz zobowiązany był podjęć niezbędne kroki w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko poprzez nakazanie wykonania określonych w decyzji czynności przez właścicieli nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...]. Z uwagi na powyższe Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a. za nieuzasadniony.
Za chybiony Sąd uznał również zarzut naruszenia art.10 § 1 i art. 61 § 4 w zw. z art. 28 k.p.a. ponieważ stanowisko Sądu jest zbieżne w tym zakresie ze stanowiskiem innych sądów administracyjnych. Stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 363 p.o.ś. są wyłącznie podmioty na które nakładane są obowiązki.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 363 p.o.ś. i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.