Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/979/2023/8381/, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania A.S. (dalej – Skarżąca, Wnioskodawczyni), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. (dalej – organ I instancji) z dnia 3 marca 2023 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent Miasta decyzją z dnia 3 marca 2023 r., po rozpoznaniu wniosku Skarżącej, odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem – D.S. W jej uzasadnieniu wskazano, że Skarżąca nie spełnia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm. - dalej u.ś.r.). Zdaniem organu, wprawdzie ojciec Wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, jednak jego niepełnosprawność nie powstała przed 18 rokiem życia (nie później niż do ukończenia 25 roku życia), lecz w okresie znacznie późniejszym. Ponadto ojciec Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a zatem to na jego żonie spoczywa w pierwszej kolejności obowiązek sprawowania nad nim opieki.
W odwołaniu z dnia 15 marca 2023 r. pełnomocnik Skarżącej zanegował decyzję organu I instancji zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego zastosowanie i pominięcie okoliczności, że w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;
- 2) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pozostawanie przez podopiecznego w separacji ze swoim małżonkiem, stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej.
Kolegium decyzją z dnia 19 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie organ odwoławczy zanegował stanowisko Prezydenta Miasta o wystąpieniu przeszkody opisanej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przyjął bowiem – opierając się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 – że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż w okresie określonym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Niemniej jednak Kolegium uznało, że Skarżąca nie może uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przeszkodą ku temu jest niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Niepełnosprawny pozostaje bowiem w związku z małżeńskim, a więc to żona, jako osoba nie legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ma obowiązek w pierwszej kolejności zapewnić mu opiekę. W tym zakresie Kolegium powołało się na uchwałę NSA z dnia 14 listopada 2022 r. o sygn. akt I OPS 2/22. Wyjaśniło również, iż małżonkowie pozostający w separacji nie mogą być traktowani jak osoby co do których orzeczono rozwód.
Zatem trwanie małżeństwa po orzeczeniu separacji sprawia, że jeżeli przepisy posługują się pojęciem małżeństwa, należy przyjąć, że odnosi się ono również do małżonków pozostających w separacji, chyba że ustawodawca wprowadził przepis szczególny wyłączający "małżonków pozostających w separacji". Kolegium uznało więc, że fakt pozostawania ojca Skarżącej w związku małżeńskim, mimo nawet orzeczenia separacji, stanowi przeszkodę dla przyznania Wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji Kolegium zdecydowało o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.
W skardze z dnia 4 maja 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Wnioskodawczyni zanegował decyzję Kolegium zarzucając jej naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i uznanie, że pozostawanie przez podopiecznego w separacji ze swoim małżonkiem, stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej.
Wobec tego zarzutu pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylnie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Argumentując zaprezentowane stanowisko pełnomocnik zacytował fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 936/21, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 144/21, wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 479/22. Podkreślono w nich, że małżonków w separacji nie łączą więzy wzajemnego wsparcia, czy wspólnego zaspokajania różnorodnych potrzeb, jak w przypadku małżeństwa bez orzeczonej separacji. Skoro więc przyczyną orzeczenia separacji jest zupełny rozkład pożycia, to podobnie jak w przypadku zniesienia małżeństwa przez rozwód, nie sposób domniemywać, że sprawny małżonek będzie wyrażać gotowość podejmowania wymaganych w tych okolicznościach czynności opiekuńczych (zwłaszcza gotowość rezygnacji z zatrudnienia). To samo tyczy się dostarczania środków utrzymania, z których można byłoby pokryć koszty takiej opieki.
Innymi słowy, separacja znosi przypisywane małżeństwu gwarancje wykazywania przez małżonków wzajemnej troski o siebie, a te są z kolei podstawą sformułowania negatywnej przesłanki świadczeniowej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W art. 17 ust. 1b u.ś.r. stwierdza się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Co do wykładni tego przepisu Kolegium zajęło prawidłowe stanowisko przyjmując, że z racji na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, moment powstania niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie stanowi relewantnej przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 786/21, Lex nr 3309547). Oznacza to, że kryterium czasu wystąpienia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie ma jakiegokolwiek wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Istotą sporu jest natomiast to, czy osoba zobowiązana do alimentacji na rzecz niepełnosprawnego w dalszej kolejności (w tym przypadku córka) jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego (przy założeniu spełniania pozostałych przesłanek), w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, przy jednoczesnym orzeczeniu separacji, gdzie małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak stanowi art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stanowisko sądów administracyjnych w kwestii wpływu separacji osoby niepełnosprawnej na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności nie jest jednolite. Skład orzekający opowiada się za tym, które wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia innej osobie, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, nawet jeżeli została orzeczona separacja. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 789/13 (Lex nr 1518106) "obowiązków alimentacyjnych, przewidzianych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można sprowadzać wyłącznie do tych z art. 128 i następnych k.r.o., lecz odnosić je należy do wszystkich przepisów k.r.o., które o obowiązkach alimentacyjnych stanowią, nie wyłączając art. 23 i 27 k.r.o. Przy czym, obowiązki alimentacyjne małżonków wyprzedzają obowiązki alimentacyjne krewnych (zob. art. 130 k.r.o.)." Wspomniany przepis art. 130 k.r.o. wskazuje, że obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka.
To samo wynika też ze stanowiska Ustawodawcy, nowelizującego przepisy o świadczeniach rodzinnych, który uznaje, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek (zob. druk sejmowy nr 3393/IV kadencja, s.
- 16) (zob. także M. Załucki, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz 2023, wyd. 1, C.H. Beck 2023, komentarz do art. 21).
Konkludując uznać należy, że Kolegium trafnie podniosło, że trwanie małżeństwa po orzeczeniu separacji sprawia, że jeżeli przepisy posługują się pojęciem małżeństwa, należy przyjąć, że odnosi się ono również do małżonków pozostających w separacji, chyba że ustawodawca wprowadził przepis szczególny wyłączający "małżonków pozostających w separacji".
Trafność powyższego stanowiska wzmacnia również uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r. o sygn. akt I OPS 2/22, w której przyjęto, że:
- 1) Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
- 2) Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.). Przepis ten nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 3773/17, Lex nr 3089485).
Z przedstawionej uchwały NSA wynika jednoznaczny wniosek, że dopóki współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może być mowy o tym, aby inna niż współmałżonek osoba, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem tylko posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności może zwolnić współmałżonka z obowiązku alimentacyjnego, a to z kolei zaktualizuje uprawnienie dalszych krewnych do tego świadczenia. Ustawodawca nie tylko na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale również w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym nie przewidział zwolnienia z obowiązku alimentacji pomiędzy małżonkami pozostającymi w separacji.
Taki stan rzeczy wyłącza uprawnienie Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem, któremu w pierwszej kolejności opiekę winna zapewnić jego małżonka.
W tej sytuacji skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.).
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem Kolegium w tym zakresie i brakiem żądania strony o przeprowadzenie rozprawy.