Uzasadnienie
Prezydent Miasta B. decyzją z 22 lutego 2023 r., działając na podstawie art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1631, dalej - u.d.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej - k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku odmówił E. T. (dalej "skarżąca", "strona") przyznania dodatku węglowego.
W uzasadnieniu wskazano m.in., że wniosek strony dotyczy adresu zamieszkania, na który został już przyznany dodatek. Organ ustalił przy tym, że strona prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe w budynku jednorodzinnym pod wskazanym we wniosku adresem. W skład gospodarstwa oprócz strony wchodzi jej mąż i syn. Mąż skarżącej w dniu 4 kwietnia 2022 r. otrzymał udział wynoszący 1/2 w nieruchomości znajdującej się pod powyższym adresem. Według oświadczenia skarżącej budynek jest w trakcie rozbudowy i w miesiącu styczniu nastąpi odbiór techniczny, po którym będą mogły zostać podjęte kroki formalne zmierzające do wyodrębnienia adresu gospodarstwa domowego. Przeprowadzony zaś w dniu 17 lutego 2023 r. wywiad środowiskowy potwierdził, że budynek znajduje się w końcowej fazie rozbudowy.
Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Oświadczyła w nim, że zamieszkuje pod wskazanym we wniosku adresem w odrębnym lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 3c-d u.d.w. Pod tym samym adresem mieszka również osoba, która już otrzymała dodatek węglowy. Jednak zamieszkuje ona w całkowicie odrębnym lokalu niepołączonym z lokalem skarżącej. Jednocześnie strona zaakcentowała, że tylko z przyczyn formalnych, nieleżących po jej stronie nie udało się wyodrębnić lokalu w terminie do 30 listopada 2022 r.
Decyzją z 17 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało jednak w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przybliżyło podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Według Kolegium, aby skorzystać z przepisów pozwalających na przyznanie dodatków węglowych dla kilku gospodarstw domowych zamieszkujących pod jednym adresem wnioskodawca winien wykazać się inicjatywą i wykazać organowi, że niemożliwe jest ustalenie odrębnego adresu w terminie do 30 listopada 2022 r. Wobec tego możliwość przyznania dodatku węglowego powinna być rozpatrywana w sytuacji, jeżeli podjęte został kroki formalne, prowadzące do nadania odrębnego miejsca zamieszkania i przedstawiono np. zaświadczenie o samodzielności lokalu lub kopię wniosku o nadanie numeru porządkowego. W tym kontekście Kolegium odnotowało, że skarżąca nie podjęła żadnych kroków w sprawie ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania. Samo nabycie przez męża skarżącej udziału 1/2 w nieruchomości nie oznacza, że wnioskowane gospodarstwo domowe posiada odrębny lokal mieszkalny, a to jest istotą postępowania.
Strona wniosła skargę na powyższą decyzję Kolegium. Zarzuciła, że organ nie uwzględnił podjętych przez nią działań zmierzających do wyodrębnienia lokalu i nie zapoznał się z dokumentacją. W związku z podniesionymi zarzutami wniosła o "wznowienie postępowania" ewentualnie o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 17 kwietnia 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 22 lutego 2023 r. o odmowie przyznania skarżącej dodatku węglowego.
Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1630, dalej w skrócie jak dotychczas u.d.w.).
W rozpoznawanej sprawie w związku z wnioskiem skarżącej o wypłatę dodatku węglowego organ I instancji ustalił, że na adres wskazany przez stronę, został już złożony wniosek o wypłatę dodatku węglowego przez innego wnioskodawcę, który uczynił to jako pierwszy.
W związku ze stwierdzoną wyżej okolicznością, zaakcentować należy, że zgodnie z art. 2 ust. 3a u.d.w., w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem.
Przepis art. 2 ust. 3b tej ustawy precyzuje, że w przypadku, gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.
Od powyższej reguły, dotyczącej pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wypłatę dodatku węglowego, został wprowadzony wyjątek w art. 2 ust. 3c u.d.w. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła.
Stosowanie powyższego wyjątkowego unormowania i w konsekwencji przyznanie dodatku węglowego – jak stanowi art. 2 ust. 3c u.d.w - jest możliwe tylko wówczas, gdy gospodarstwo domowe zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe we wskazanym wyżej terminie, ustalenie odrębnego adresu i jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania.
Ze względu na treść przytoczonych przepisów, zdaniem Sądu, organ był zobligowany ustalić, czy w sprawie zaistniały okoliczności, będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b u.d.w.
W realiach rozpoznawanej sprawy organy skoncentrowały swoją uwagę wyłącznie na tym, czy w terminie do 30 listopada 2022 r. strona podjęła kroki formalne zmierzające do wydzielenia odrębnego adresu. Wobec zaś ustalenia, że takie kroki formalnoprawne nie zostały podjęte odmówiono stronie przyznania wnioskowanego dodatku. Jednak, w ocenie Sądu, stanowiska tego nie można uznać za prawidłowe.
Sąd w składzie orzekającym podziela i przyjmuje za własne stanowisko tutejszego Sądu przedstawione m.in. w wyroku z 31 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 474/23, wedle którego w odniesieniu do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby okoliczność "braku możliwości ustalenia odrębnego adresu" mogła być ustalona wyłącznie na skutek podjęcia formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego bądź też wymagane było potwierdzenie wskazanej okoliczności konkretnym dowodem.
Wprowadzona regulacja nie wymaga bowiem wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu czy złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego. Uwzględniając dokumentację niezbędną dla zainicjowania tego rodzaju postępowania, poważne wątpliwości budziłoby dokonanie powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. w sytuacji, gdy nowelizacja, na mocy której do art. 2 dodano ust. 3c i ust. 3d weszła w życie w dniu 3 listopada 2022 r. (ustawa z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2236).
Wykazanie, iż omawiana tutaj przesłanka została spełniona może nastąpić poprzez złożenie oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony (por. wyroki WSA: w Gliwicach z 11 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 355/23, z 8 maja 2023 r. sygn. II SAB/Gl 24/23, w Łodzi z 23 maja 2023 r. sygn. I SA/Łd 299/23). Organy z urzędu posiadają wiedzę, czy dla danej nieruchomości jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw. Tym samym nie ma potrzeby, aby strona składała wniosek o nadanie nowego numeru porządkowego. Wystarczy samo oświadczenie strony albo zaświadczenie z urzędu (zob.: powołany wyżej wyrok WSA w Łodzi z 23 maja 2023 r., sygn. I SA/Łd 299/23).
Gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie przyznania świadczenia od podjęcia przez wnioskodawcę określonych czynności zmierzających do wyodrębnienia lokalu, a w dalszej kolejności do ustanowienia dla tego lokalu odrębnego adresu, to znalazłoby to swój bezpośredni wyraz w brzmieniu przepisów u.d.w. i spowodowałoby istotne zawężenie kręgu osób, które mogłyby skorzystać z omawianego tutaj wyjątku. Tymczasem kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury, przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych, dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23).
Organ zobowiązany był zatem wezwać stronę do złożenia oświadczenia, czy do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony. Stosując się do takiego zobowiązania strona nie była zobligowana do wskazywania powodów braku takiej możliwości. Natomiast odmienne stanowisko organów, w tym przede wszystkim oczekiwanie wykazania przez skarżącą podjętych kroków formalnoprawnych zmierzających do ustanowienia odrębnego adresu, doprowadziło do usankcjonowania nałożenia na skarżącą obowiązku, który nie wynika z ustawy. Oznacza to, że organy obu instancji bezprawnie uzależniły przyznanie skarżącej wsparcia w postaci dodatku węglowego od przesłanki, która nie została wyartykułowana przez ustawodawcę. Tym samym doszło do naruszenia wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, powtórzonej w art. 6 k.p.a. jako jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego.
W realiach rozpoznawanej sprawy organy nie wzięły pod uwagę, że budynek skarżącej znajdował się w trakcie rozbudowy i okoliczność ta wskazywana była przez stronę jako przeszkoda do wyodrębnienia lokalu. Jednocześnie organy skoncentrowały swoją uwagę tylko na tym, że nie podjęto kroków formalnych w sprawie ustalenia odrębnego adresu zamieszkania dla gospodarstwa domowego skarżącej. Zważywszy na przedstawiony powyżej brak podstaw prawnych do nakładania na stronę obowiązku wykazania podjęcia takich kroków formalnych, doprowadziło to do pominięcia okoliczności, które - przy właściwym odczytaniu sensu omawianej powyżej regulacji prawnej - wskazują, zdaniem Sądu, na to, że w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla gospodarstwa domowego skarżącej.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W realiach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należało, że organy obu instancji nie wypełnił prawidłowo obowiązków, wynikających tutaj przepisów k.p.a., przy czym naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., a także mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w. polegające na błędnej wykładni tych przepisów, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) i art. 135 p.p.s.a., dały podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wyżej poczynione rozważania Sądu, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.