Uzasadnienie
Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia 5 grudnia 2022 r. nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) w wyniku rozpatrzenia odwołania A. B. (dalej zwanego odwołującym) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (PINB) z dnia 17 października 2023 r. nr [...] umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku inwentarskiego – stajni, zlokalizowanego w miejscowości J., ul. [...], działka nr ewid. [...], gm. J. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Zaskarżona sprzeciwem decyzja ŚWINB została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 27 maja 2022 roku A. B. zwrócił się do PINB w C. z prośbą o podjęcie stosownych czynności dotyczących przekształcenia budynku gospodarczego w stajnię dla koni w miejscowości J. przy ul. [...] na działce o nr ewid. [...] w gm. J.. Autor pisma wskazał, że ww. budynek murowany oraz dostawione pomieszczenia są na granicy działek nr. [...] i [...] oraz podniósł, iż konie nieustannie wyprowadzane są na tzw. padok. Jednocześnie wskazał, że całość opisanych faktów nie gwarantuje prywatności.
W dniu 5 lipca 2022 roku PINB przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku inwentarskiego i ustalił, iż na działce znajduje się budynek inwentarski zlokalizowany od strony działki nr [...], który ma ściany z kamienia wapiennego, a dach dwuspadowy kryty blachą trapezową. Za budynkiem murowanym znajduje się budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej. W budynku murowanym przebywają konie sztuk 3-4, gęsi i kury. W głębi działki za budynkami część terenu działki została wygrodzona słupkami drewnianymi z taśmami o wysokości do ok.1,50-1,60 m.
Decyzją z dnia 16 sierpnia 2022 roku, nr [...], organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności przedmiotowego budynku. Jednak ŚWINB decyzją z 5 października 2022 roku, nr [...], uchylił decyzję umarzającą postępowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez PINB.
W uzasadnieniu ŚWINB wyjaśnił, iż PINB wydał decyzję, która jest co najmniej przedwczesna. PINB winien w pierwszej kolejności zwrócić się do Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Starostwa Powiatowego w C. w celu pozyskania informacji, czy budynek inwentarski - stajnia został wybudowany zgodnie z przepisami prawa. Ponadto PINB został zobligowany do ponownego przesłuchania właściciela budynku inwentarskiego celem uzyskania informacji o roku budowy ww. budynku.
Następnie w dniu 4 listopada 2022 roku PINB wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku inwentarskiego. Także ta decyzja na skutek wniesionego odwołania została uchylona przez ŚWINB, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu ŚWINB wyjaśnił, iż PINB zignorował zalecenia zawarte w decyzji z 5 października 2022 roku.
PINB decyzją z 8 maja 2023 r. nr [...] po raz kolejny umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku. ŚWINB zaś po raz kolejny wydał decyzję, którą uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu ŚWINB wskazał, że "organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy oraz jednoznacznie ustalić, czy przedmiotowy obiekt był przebudowywany, rozbudowywany lub nadbudowany od 1930 r. i czy jest zgodny z warunkami technicznymi. Ponadto PINB powinien również podczas oględzin określić wymiary budynku oraz odległość od ogrodzenia (sąsiadującej działki), a na zdjęciach stanowiących załącznik do protokołu wskazać przedmiotowy obiekt.
Po przeprowadzeniu w dniu 14 września 2023 r. oględziny w sprawie legalności budowy budynku inwentarskiego – stajni, w dniu 17 października 2023 r. PINB wydał decyzję nr [...], którą jeszcze raz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy przedmiotowego budynku.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. B. podnoszą, że inwestor dokonuje rozbudowy domu i zabudowań gospodarczych.
W uzasadnieniu decyzji ŚWINB zaakcentował, że obecna sprawa odwoławcza za przedmiot ma wyłącznie legalność budowy budynku inwentarskiego - stajni znajdującego się przy ul. [...] w J. na działce nr [...]. Kwestia, na którą powołuje się odwołujący w sprawie tj. kwestia "zamieszkiwania w domu bez wymaganego odbioru" pozostaje poza ww. postępowaniem i nie jest przedmiotem postępowania przed organem II instancji.
ŚWINB podniósł (podobnie jak w poprzednio wydanych w sprawie decyzjach), że okoliczność dokonania legalnej zmiany sposobu użytkowania nie przesądza o powstaniu w sposób legalny przedmiotowego budynku. Jednocześnie ŚWINB zarzucił, że organ I instancji po raz kolejny nie przeprowadził czynności wyjaśniających, przyjmując, że obiekt ten został wybudowany zgodnie z przepisami prawa, w szczególności przepisami techniczno-budowlanymi. Wskazał zarazem, że w ponownie prowadzonym postępowaniu dla określenia legalności powstania przedmiotowego obiektu budowlanego konieczna będzie analiza warunków technicznych obowiązujących w dacie budowy budynku tj. w roku 1930, kiedy obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli z dnia 16 lutego 1928 r. (Dz.U. Nr 23, poz. 202). To właśnie zgodność z ww. aktem prawnym organ I instancji będzie zobowiązany zbadać, w szczególności pod kątem usytuowania przedmiotowego budynku względem granicy działki.
Organ odwoławczy wskazał także na nieprawidłowości względem ustalenia wykonania robót budowlanych w przedmiotowym budynku. Powyższą kwestię ustalono jedynie w oparciu o wyjaśnienia inwestora. Niedopuszczalną jest sytuacja, w której daną okoliczność, mającą istotne znaczenie dla sprawy ustalono wyłącznie w oparciu o zeznania jednej ze stron postępowania zwłaszcza, że stanowisko stron co do tej okoliczności jest zasadniczo różne. W tym zakresie organ powinien przesłuchać świadków - najbliższych sąsiadów inwestora, bądź dokonać analizy dokumentacji archiwalnej, dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, na której ów budynek mógłby zostać uwidoczniony.
W konsekwencji ŚWINB doszedł do wniosku, że decyzja o umorzeniu przedmiotowego postępowania, wszczętego w sprawie legalności budowy budynku inwentarskiego znajdującego się w J. przy ul. [...] na działce nr [...], została wydania przedwcześnie bez przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego.
Od powyższej decyzji ŚWINB z dnia 5 grudnia 2023 r. sprzeciw wniósł inwestor. Zarzucił w nim naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu.
W związku z podniesionymi zarzutami inwestor wniósł o uznanie, że ŚWINB z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
W uzasadnieniu sprzeciwu inwestor przedstawił argumenty mające przemawiać za jego zasadnością. Zaakcentował przy tym, że "jest to już bodaj czwarta decyzja organu II instancji uchylająca decyzję PINB, a organ II instancji ma wystarczające podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do meritum.
W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a.") stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest sprzeciw strony od decyzji ŚWINB, uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Zakwestionowane przez stronę wnoszącą sprzeciw rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i ma charakter kasacyjny. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż w obowiązującym stanie prawnym w świetle powołanego powyżej art. 64a p.p.s.a. jedynym środkiem zaskarżenia pozwalającym na poddanie wydanej w toku postępowania administracyjnego decyzji kasacyjnej kontroli sądu administracyjnego jest sprzeciw od tej decyzji.
Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia, różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty.
Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny rozstrzygnąć zatem musi kwestię, czy na etapie postępowania odwoławczego wystąpiły przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.
Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
Badając w niniejszej sprawie – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania przez ŚWINB na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zakwestionowanej sprzeciwem decyzji Sąd stwierdził, że okoliczności, jakimi kierował się organ odwoławczy, nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
ŚWINB podniósł, że organ I instancji po raz kolejny nie przeprowadził czynności wyjaśniających, przyjmując, że przedmiotowy obiekt został wybudowany zgodnie z przepisami prawa, w szczególności przepisami techniczno-budowlanymi. Zdaniem ŚWINB w ponownie prowadzonym postępowaniu - przed organem I instancji - dla określenia legalności powstania przedmiotowego obiektu budowlanego konieczna będzie analiza warunków technicznych obowiązujących w dacie budowy budynku tj. w 1930 r., kiedy obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli z dnia 16 lutego 1928 r. (Dz.U. Nr 23, poz. 202). Jednak w ocenie Sądu wskazanie na konieczność przeprowadzenia powyższej analizy jest niewystarczające do uzasadnienia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Taką analizę mógł we własnym zakresie przeprowadzić ŚWINB, a gdyby do jej przeprowadzenia okazały się konieczne dodatkowe ustalenia faktyczne, na których poczynienie nie pozwalałby zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy, to w celu jego uzupełniania organ odwoławczy mógł skorzystać z możliwości zlecenia organowi I instancji przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a.
Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem ŚWINB, wedle którego ustalenie wykonania robót budowlanych w przedmiotowym budynku nastąpiło wyłącznie w oparciu o wyjaśnienia inwestora. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że podczas oględzin inspektorzy nie stwierdzili prowadzenia robót budowlanych, ani śladów przebudowy. Ponadto do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 14 września 2022 r. dołączona została dokumentacja zdjęciowa. ŚWINB dysponował więc materiałem, w oparciu, o który mógł ocenić wiarygodność wyjaśnień inwestora.
W konsekwencji przedwcześnie organ odwoławczy wskazał na konieczność przesłuchiwania świadków tj. sąsiadów inwestora. Gdyby zaś pomimo oceny zgromadzonego materiału dowodowego takie przesłuchanie okazało się ostatecznie konieczne, to również w tym zakresie organ odwoławczy mógł posiłkować się możliwością zlecenia określonych czynności dowodowych organowi I instancji. Rozważyć jednak najpierw powinien przydatność przeprowadzenia takiego dowodu w sytuacji, w której zeznania świadków miałyby dotyczyć okoliczności sprzed wielu lat.
Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zakwestionowana sprzeciwem decyzja Kolegium narusza art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu.