Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z 16 grudnia 2022 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2357) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przez R. W. (dalej jako inwestor) w odniesieniu do inwestycji związanej z nadbudową i przebudową budynku byłej [...] na budynek magazynowy, zlokalizowany w R. przy ul. [...] oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wyżej wymienionego budynku. W uzasadnieniu tej decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania począwszy od jego uruchomienia w 2013 r., w tym decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z 24 czerwca 2022 r., mocą której organ ten uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W decyzji tej wskazano na niezbędność sporządzenia opinii przez Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej na okoliczność związaną z szerokością drogi dojazdowej. Podkreślono, że projekt budowlany powinien przewidywać jasne i konkretne rozwiązania co do sposobu odprowadzania wód opadowych. Wskazano, że przedłożony projekt budowlany ma być złożony na zaktualizowanej mapie. Równocześnie podkreślono, że w pozostałym zakresie przedłożona dokumentacja jest kompletna. W dalszej części uzasadnienia tej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił działania, które podjął w celu wypełnienia obowiązków nałożonych przez organ wyższego stopnia w swojej decyzji. W końcowej części uzasadnienia przedmiotowej decyzji organ pierwszej instancji podkreślił, że występuje zgodność projektu zagospodarowania działki z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R..
W przedłożonym projekcie występuje zgodność zagospodarowania działki z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Dotyczy to także odprowadzania wód opadowych oraz odległości od sąsiedniej nieruchomości, a także drogi pożarowej. Projekt budowlany – zamienny sporządzony został na aktualnej mapie do celów projektowych oraz został wykonany przez osobę uprawnioną.
Z powyższą decyzją nie zgodzili się A. i M. W. reprezentowani przez radcę prawnego B. P. i wnieśli odwołanie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru. W odwołaniu tym powyższej decyzji zarzucono niezgodność z warunkami technicznymi w zakresie dojazdu do budynku, niezgodność z warunkami technicznymi w zakresie odległości ściany z drzwiami od północnej części działki, na niekompletnej mapie dla celów projektowych nie ukazującej, w których miejscach i w jaki sposób woda opadowa ma być przelewowo odprowadzana do ziemi ze zbiorników na deszczówkę i brak pozwolenia wodno-prawnego na wykonywanie urządzenia wodnego i odprowadzanie ścieków do gruntu. W motywach odwołania przedstawiono argumentację przemawiającą za uwzględnieniem wniesionego odwołania i wniesiono o wydanie odmowy zatwierdzenia projektu zamiennego i zakończenie trwającego 10 lat postępowania.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z 21 kwietnia 2023 r. nr WINB-WOA.7721.23.2023.KC wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z 6 maja 2022 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przez R. W. (dalej jako inwestor) w odniesieniu do inwestycji związanej z nadbudową i przebudową budynku byłej [...] na budynek magazynowy, zlokalizowany w R. przy ul. [...] oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wyżej wymienionego budynku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał treść przepisów prawa, które miał w polu widzenia.
W tym kontekście podkreślono, że przedmiotem postępowania jest kwestia zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z wymogami określonymi w przepisach prawa. We wskazaniach co o zasadności podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia podkreślono, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wykraczającym poza ramy wynikające z możliwości przewidzianych art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podejmując wskazane rozstrzygnięcie podkreślono, że organ pierwszej instancji obowiązany jest skorzystać z postanowień art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez wezwanie inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zamiennym, a w dalszej kolejności wydanie decyzji w oparciu o postanowienia art. 51 ust. 4 powyższej ustawy.
Z powyższą decyzją nie zgodzili się skarżący, którzy reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W sprzeciwie tym podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zaistnienia i wykazania przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, albowiem organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania ani nie istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawiono argumentację przemawiającą za jego zasadnością, ze szczególnym zwróceniem uwagi na to, że organ wyższego stopnia nie wykazał braków w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji, jak również nie zamieścił takich wskazań, które uzasadniałyby podjęcie przedmiotowego rozstrzygnięcia. W końcowej części sprzeciwu podniesiono zarzut, że organ odwoławczy nie wykazuje woli zakończenia prowadzonego postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do postanowień art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 64b § 1 powyższej ustawy, do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną do niego decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nieorzekania w sposób merytoryczny, kończący sprawę i wydania decyzji kasacyjnej czyli uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji występuje jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że stosownie do postanowień przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Powyższe rozważania oznaczają, że Sąd dokonując kontroli tego typu decyzji nie rozpoznaje sprawy w sposób merytoryczny, a jedynie sprawdza, czy organ odwoławczy w prawidłowy sposób odczytał i zastosował postanowienia art. 138 § 2 wyżej wymienionego Kodeksu. W rozpoznawanej sprawie strony wnoszące sprzeciw reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika wyrażają swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i akcentują, że brak jest podstaw dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia, albowiem organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie w sposób wnikliwy i brak jest elementów, które wymagają uzupełnienia, jak również organ odwoławczy w swojej decyzji nie zamieścił stosownych wskazań co do dalszego sposobu postepowania.
W kontekście tak sformułowanego sprzeciwu rozważyć należy, czy rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest prawidłowe. Na wstępie przyjdzie dostrzec, że przedmiotem postępowania jest kwestia zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z wymogami określonymi w przepisach prawa. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ ten odniósł się do poszczególnych elementów wymaganych dla zatwierdzenia projektu zastępczego i podkreślił, że o ile zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego występuje, to już w odniesieniu do pozostałych elementów takiej zgodności brak. W szczególności zwrócono uwagę na kwestie związane z szerokością drogi dojazdowej i podkreślono, że nie spełnia ona wymogów wynikających z obowiązujących regulacji prawnych, tym samym zachodzi konieczność sporządzenia szerszej dokumentacji, a w szczególności ekspertyzy technicznej, która pozwoli na przeprowadzenie badań i pomiarów pozwalających w sposób precyzyjny dokonać oceny przedmiotu ekspertyzy.
W uzasadnieniu tym podniesiono kwestie związane odprowadzaniem wód opadowych i uznano, że przewidziane w przedłożonym projekcie rozwiązania nie są jasne i czytelne, tak aby możliwa była ocena ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Poruszając zagadnienie usytuowania przedmiotowego obiektu budowlanego podkreślono, że kwestie odległości zostały w sposób prawidłowy przedstawione i w tym zakresie zastrzeżenia nie są zgłaszane. Nadto w uzasadnieniu tym podkreślono, że wykorzystana mapa do celów projektowych nie została potwierdzona za zgodność z oryginałem i tym samym nie spełnia prawem przewidzianych wymogów. Jako dodatkowy element podniesiono, że przedłożony projekt składa się z szeregu elementów, a nie stanowi zwartej całości, pozwalającej w sposób czytelny zapoznać się z jego treścią. We wskazaniach co o zasadności podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia podkreślono, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wykraczającym poza ramy wynikające z możliwości przewidzianych art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Podejmując wskazane rozstrzygnięcie podkreślono, że organ pierwszej instancji obowiązany jest wezwać inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie zamiennym, a w dalszej kolejności wydanie decyzji w oparciu o postanowienia art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
W świetle poczynionych ustaleń przyjdzie podzielić stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została przedwcześnie, przy czym zakres czynności procesowych, które mają być przeprowadzone w ramach ponownie prowadzonego postępowania przekracza uprawnienia wynikające z postanowień art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Co do wskazań dotyczących dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, to przyznać należy, że organ odwoławczy zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdzenia, które pozwalają w sposób jednoznaczny dostrzec występujące ułomności i wskazał w jaki sposób mogą być one usunięte. Tym samym zarzut braku wskazań co do dalszego postępowania nie jest zasadny.
W stanie prawnym i faktycznym występującym w rozpoznawanej sprawie podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Skoro wniesiony sprzeciw nie jest zasadny, zatem stosownie do postanowień art. 151 a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym, sprzeciw należało oddalić