Uzasadnienie
W dniu [...] r. Rada Miasta U. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na przekazanie w drodze darowizny własności nieruchomości gruntowej położonej w U. W podstawie prawnej podano przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 ust. 2 i ust. 2a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.). W § 1 uchwały Rada wyraziła zgodę na dokonanie darowizny na rzecz Województwa [...] prawa własności niezabudowanej nieruchomości gruntowej oznaczonej jako pgr [...] o pow. 0,0166 ha, położonej w U. przy ul. [...]. W § 2 uchwały wskazano, że darowizna dokonywana jest na cel publiczny: wykonanie przebudowy drogi publicznej kategorii wojewódzkiej. W § 3 powierzono wykonanie uchwały Burmistrzowi Miasta U., a w § 4 przewidziano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Uchwała została przekazana organowi nadzoru w dniu 31 sierpnia 2011 r.
Pismem z 28 września 2011 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego w celu stwierdzenia nieważności przepisu § 2 wyżej opisanej uchwały. Rozstrzygniecie nadzorcze, opatrzone datą [...] r., zostało doręczone gminie 30 września 2011 r. Rozstrzygnięciem tym Wojewoda stwierdził nieważność przepisu § 2 uchwały nr [...] jako niezgodnego z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) w związku z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminny oraz z art. 13 ust. 2, 2a i art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy jest uprawniona do określania zasad gospodarowania mieniem gminy, natomiast samo gospodarowanie należy do kompetencji wójta gminy. Jedynie w sytuacji braku zasad gospodarowania mieniem, istnieje podstawa do uzyskiwania zgody rady gminy. Gmina U. nie ustaliła ogólnych zasad gospodarowania mieniem gminnym, zatem rada był umocowana do podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgodny na przekazanie przez organ wykonawczy nieruchomości gminnej w drodze darowizny na rzecz Województwa [...].
Uprawnienie rady ogranicza się jednak wyłącznie do wyrażenia zgody, której rada może udzielić bądź odmówić. Zawieranie w uchwale dodatkowych rozstrzygnięć jest działaniem bez podstawy prawnej. Brak jest podstawy do zawierania w uchwale rozstrzygnięcia o dopuszczalnym przeznaczeniu zbywanej nieruchomości. Regulacja w tym zakresie – jako element umowy cywilnej- może znaleźć się w umowie zawieranej przez organ wykonawczy z nabywcą. Postanowienie § 2 uchwały, mówiące o celu darowizny, stanowi niedopuszczalną ingerencję Rady w ustawową kompetencję Burmistrza Miasta. Gospodarowanie mieniem gminy należy, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań wójta. Także art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt.
Zatem to strony umowy kształtują jej treść. Rada nie może ingerować bezpośrednio w treść stosunków cywilnoprawnych, rozstrzygając o przeznaczeniu nieruchomości, co potwierdza art. 13 ust. 2 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji za zasadne uznano stwierdzenie nieważności przepisu § 2 przedmiotowej uchwały.
W skardze do sądu administracyjnego Miasto U., reprezentowane przez Burmistrza Miasta, wniosło o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu zanegowało stanowisko Wojewody, że wyrażając zgodę na darowiznę nieruchomości, rada nie może określić celu darowizny. Przytaczając przepis art. 13 ust. 2 i 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, że w przypadku darowizny między jednostkami samorządu, postępowanie przebiega dwuetapowo. Najpierw rada wyraża zgodę na dokonanie darowizny, następnie organ wykonawczy zawiera umowę, z tym że w jej treści obligatoryjnie należy wskazać cel, na który nieruchomość jest darowana. W przypadku niewykorzystania nieruchomości na ten cel, darowizna podlega odwołaniu, odstąpienie od odwołania następuje za zgodą organu, który wyraził zgodę na darowiznę. Ponieważ darowizna jest czynnością nieodpłatną i prowadzi do uszczuplenia majątku gminy, jej cel jest istotny, rada zgadzając się na darowiznę, robi to w konkretnym celu.
Intencja towarzysząca radzie przy podejmowaniu decyzji musi znaleźć swe odzwierciedlenie w treści uchwały. Nadto, organ wykonawczy także cel ten musi znać, skoro winien on zostać określony w treści zawieranej umowy. Miarodajnym dla Burmistrza źródłem wiedzy o celu darowizny winna być uchwała, organ wykonawczy celu tego nie może się domyślać ani ustalać samodzielnie. Rada ma wobec tego obowiązek cel ten w uchwale określić. Dla poparcie swego stanowiska powołano się na wyrok NSA z dnia 10 października 2000 r., sygn. II SA/Kr 1010/00.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Podkreślił, że kompetencje poszczególnych organów gminy są rozłączne. W czynnościach prawnych związanych z gospodarowaniem mieniem, jednostkę samorządu reprezentuje organ wykonawczy. Organ ten i nabywca nieruchomości samodzielnie kształtują treść umowy, przy czym obligatoryjnym elementem treści umowy darowizny jest określenie jej celu, ze względu na przepis art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozstrzygnięcie o celu jest przedmiotowo istotnym składnikiem umowy, a nie uchwały rady. Zawarcie umowy należy do kompetencji burmistrza. Źródłem informacji o intencjach motywujących radę do wyrażenia zgody na darowiznę nieruchomości nie może być normatywna część uchwały, lecz ewentualnie jej uzasadnienie. Nadto burmistrz może uzyskać wiedzę o celu z materiałów towarzyszących przygotowaniu i podjęciu uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje
Dla oceny zasadności zarzutów, sformułowanych przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, podstawowe znaczenie ma regulacja art. 13 ust. 2 i 2a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.). Przepisy te zostały w kwestionowanej uchwale powołane, jako jedna z jej podstaw prawnych. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy dopuszcza, aby nieruchomość była przedmiotem darowizny, przy czym darowizna dokonywana między jednostkami samorządu terytorialnego, jak w badanym przypadku, może być dokonana co do zasady na dowolny, mieszczący się w zakresie zadań tych jednostek, cel. Przepis art. 13 ust. 2a precyzuje, jaki organ dokonuje darowizny. W przypadku jednostki samorządu terytorialnego, darowizny nieruchomości stanowiącej jej własność, dokonuje organ wykonawczy tej jednostki, za zgodą właściwej rady (sejmiku), czyli za zgodą organu stanowiącego.
Indywidualny i konkretny charakter zgody rady na darowiznę nieruchomości jest tą cechą, która wpływa na zakres postanowień, które mogą zostać zawarte w uchwale rady. Istotnie, umowę darowizny zawiera organ wykonawczy, a zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy, umowa ta winna określać cel darowizny. Z tego przepisu nie można jednak wyprowadzać reguły, że skoro umowa winna określać cel, to celu tego nie może w uchwale określić rada. W przekonaniu Sądu, zastrzeżenie z art. 13 ust. 2 u.g.n. nie kreuje po stronie organu wykonawczego kompetencji do określenia celu, ale jedynie przewiduje obligatoryjny element treści umowy darowizny. Umowa ta ma charakter cywilny i zawierana jest na podstawie przepisów prawa cywilnego. Na treść umowy składają się rozmaite elementy, w tym elementy wymagane przez prawo, jako obligatoryjne. Zastrzeżenie z art. 13 ust. 2 u.g.n. skutkuje tym, że takim elementem obligatoryjnym jest jej cel.
Ma on istotne znaczenie ze względu na przepis, zgodnie z którym niewykorzystanie nieruchomości na określony w umowie cel, skutkuje odwołaniem darowizny, co jest samoistną, odrębną od przesłanek prawa cywilnego, podstawą odwołania darowizny. To, że w umowie cel ten winien zostać wyrażony, nie oznacza jednak, co należy podkreślić, że określenie tego celu należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy, który darowizny dokonuje. Przepis art. 13 ust. 2 nie stanowi, że określenie celu darowizny należy do kompetencji organu wykonawczego gminy i to kompetencji wyłącznej. Teza Wojewody, że określenie celu darowizny jest uprawnieniem wójta nie jest przy tym przez organ nadzory konsekwentnie broniona, skoro w odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazuje, że cel ten może być określony przez radę, byle nie w części normatywnej uchwały, zaś wójt ma możliwość dowiedzenie się o celu akceptowanym przez radę z materiałów związanych z procedurą uchwałodawczą.
Indywidualny i konkretny charakter uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na darowiznę nieruchomości gminnej oznacza, że zgoda musi dotyczyć nie tylko zindywidualizowanych działek, ale także wskazywać podmiot obdarowany oraz cel darowizny. Zgoda to rozstrzygnięcie o charakterze stanowczym, nie opiniodawczym i winna dotyczyć istotnych podmiotowo i przedmiotowo elementów umowy, w przeciwnym wypadku nie istnieje możliwość zweryfikowania, czy dokonane rozporządzenie mieści się w granicach udzielonej zgody. Z tych względów Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody, że posiadając kompetencję do udzielenia zgody na darowiznę nieruchomości gminnej, rada może wyrazić swoją wolę w stosunku do zindywidualizowanej nieruchomości, nie może jednak wskazać, na jaki cel darowiznę akceptuje. Warto zwrócić uwagę, że darowizna może też być dokonana na rzecz innego podmiotu, niż jednostka samorządu czy Skarb Państwa, ale wówczas wyłącznie na cel publiczny, który winien być rzecz jasna, w umowie określony.
Także w tym przypadku rada musi udzielić zgody na dokonanie darowizny, i wówczas jeszcze wyraźniej rysuje się dopuszczalność i konieczność objęcia uchwałą rady, celu dokonywanej darowizny. Bez jego określenia, z kolei uchwała rady nie poddawałaby się weryfikacji i ocenie zgodności z prawem, które ogranicza darowiznę, a więc także zgodę na darowiznę, do przypadków związanych z celami publicznymi.
Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Do orzekania o zwrocie kosztów postępowania Sąd nie znalazł podstaw, albowiem skarżąca Gmina nie poniosła żadnych kosztów postępowania, będąc wolną od obowiązku uiszczenia wpisu i nie będąc reprezentowaną przez fachowego pełnomocnika.