Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 27 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 925/22

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 31 marca 2022 r. nr [...] Wójt Gminy G. (dalej: "Wójt" lub "organ pierwszej instancji") na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej "k.p.a.", oraz art. 29 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 z zm.), w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20.07.2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 310) – dalej; "u.p.w." po rozpatrzeniu wniosków J. Z. (dalej: "Strony" lub "Skarżącego"),

1) w sprawie z wniosku z dnia 8 lipca 2012 r. - odmówił J. Z., nakazania J. K., właścicielowi działki o numerze 1, dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą [...], przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na nieruchomości sąsiedniej oznaczonej numerem działki 2, dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą [...], stanowiącej własność J. Z.;

2) w sprawie z wniosku z dnia 18 października 2013 r.- odmówił J. Z. nakazania J. K., właścicielowi działki o numerze 1, dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą [...], przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na nieruchomości sąsiedniej oznaczonej numerem działki 2, dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą [...], stanowiącej własność J. Z. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny.

Wnioskiem z dnia 29 września 2013 r. uzupełnionym pismem z dnia 17 października 2013 r. oraz pismem z dnia 3 listopada 2013 r. J. Z. zwrócił się do Wójta o podjęcie stosownych działań w związku z rozpoczęciem na działce sąsiedniej robót budowalnych, które w przekonaniu wnioskodawcy są niezgodne z prawem i naruszają przepisy ustawy Prawo wodne.

W reakcji na złożone wnioski Wójt wszczął postępowania administracyjne w trybie art. 29 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 3 u.p.w. w sprawie nakazania J. K. właścicielowi działki oznaczonej numerem 1 przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na gruncie sąsiednim, tj. na działce 2, stanowiącej własność wnioskodawcy J. Z. Po przeprowadzeniu postępowań w ww. sprawach Wójt decyzją z dnia 20 lipca 2020 r.(Nr sprawy: [...]) orzekł o odmowie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym ze szkodom na nieruchomości sąsiedniej, a z kolei w odniesieniu do wniosku z dnia 18 października 2013 r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie.

W wyniku wniesionych odwołań, opisane wyżej decyzje zostały uchylone w całości i sprawy zostały przekazane do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając ponownie sprawy Wójt działając na podstawie art. 62 k.p.a., postanowił o prowadzeniu jednego postępowania w obu sprawach i wydaniu jednego rozstrzygnięcia, gdyż obie sprawy prowadzone są na tej samej podstawie prawnej oraz zachodzi tożsamość stron postępowania - wnioskodawca J. Z. jest właścicielem nieruchomości oznaczonej numerem działki 2, dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą [...] a J. K. jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości oznaczonej numerem działki 1, dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą [...].

Jak ustalił organ pierwszej instancji w 1965 r. został wykonany rurociąg odwadniający, który służył do odprowadzania wody opadowej z nieruchomości wnioskodawcy. Na nieruchomości wnioskodawcy znajduje się studnia rewizyjna, od której poprowadzony został rurociąg. Rurociąg działał prawidłowo do 2011 r., do momentu kiedy Spółka R. S.A. w B. (dalej: "SR.") prowadziła prace odwodnieniowe na działce 3 (obecnie działka 1 będąca przedmiotem postępowania) oraz na innych należących do niej działkach. W wyniku prowadzonych prac w 2011 r. przez SR. doszło do dwukrotnego przerwania rurociągu, w tym w wyniku prac prowadzonych na działce o nr 1 należącej do J. K. Wskutek tej awarii doszło do zalania piwnic w budynku J. Z. i powstania szkody majątkowej na nieruchomości Strony.

Sąd Okręgowy w G. Ośrodek Zamiejscy w R. wyrokiem z dnia [...] r. wdanym w sprawie o sygn. akt [...] zasądził od SR. na rzecz J. Z. z tego tytułu odszkodowanie pieniężne. Zmiany dokonane przez właściciela działki 1 w postaci budowy budynku gospodarczego, a następnie drewnianego budynku mieszkalnego w ocenie organu I instancji nie miały wpływu na nieruchomość sąsiednią. Zdaniem Wójta była to konsekwencja przerwania rurociągu w 2011 r. w wyniku prac SR.

Sprzeczne stanowiska stron postępowania przedstawiane w jego toku, a w szczególności zawarte w złożonych do akt sprawy pismach oraz wynikające ze złożonej do akt sprawy dokumentacji zdjęciowej, wymagały zbadania za pomocą innych środków dowodowych i w tym celu w sprawie został dopuszczony i przeprowadzony dowód z oględzin nieruchomości oraz opinii biegłego. Organ pierwszej instancji przywołał w tym zakresie zarówno przepisy prawa wodnego (art. 29 u.p.w.) jak i orzecznictwo sądów administracyjnych.

W konsekwencji przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym sporządzone w sprawie opinie biegłych, a w szczególności opinia biegłego z zakresu hydrologii i hydrogeologii mgr inż. M. K., nie dały podstaw do wydania decyzji o nałożeniu na właściciela działki 1 obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne. Zdaniem Wójta ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do konkluzji, że żądania objęte wnioskami złożonymi przez J. Z. nie mają związku z działaniami właściciela nieruchomości sąsiedniej J. K. oznaczonej numerem 1, lecz z działaniami prowadzonymi przez SR. w 2011 r. związanymi z pracami rekultywacyjnymi zwałowiska K. Prace te nie były prowadzone przez strony postępowania, bądź też na ich zlecenie. Do czasu podjęcia prac przez SR. związanych z rekultywacją terenu, wody opadowe, roztopowe i z drenażów, w tym z nieruchomości Strony, były swobodnie odprowadzane za pomocą przedmiotowego rurociągu wykonanego z rurek drenarskich na teren zwałowiska K. Właściciel nieruchomości oznaczonej numerem działki 1 nie podejmował we własnym zakresie działań, które spowodowały naruszenie stosunków wodnych, z kolei SR. nie została objęta wnioskami inicjującymi postępowania w sprawie.

W kontekście tego organ pierwszej instancji podzielił wnioski wynikające z opinii z dnia 15 września 2021 r. sporządzonej przez biegłego M. K., w zakresie w jakim wskazano, że negatywne oddziaływanie na nieruchomości obu stron niniejszego postępowania wynika z prac prowadzonych przez SR. Zgodnie z oświadczeniem samej Strony złożonym w trakcie oględzin nieruchomości przez biegłego, rurociąg spełniał swoją funkcję do 2011 r., kiedy doszło do jego przerwania przez SR. a co było bezpośrednią przyczyną zalania piwnic budynku Strony. Z tego tytułu Sąd Okręgowy w G. wyrokiem z dnia [...] roku sygn. akt [...] zasądził z tego tytułu na rzecz J. Z. od SR. odszkodowanie pieniężne. Z uwagi na powyższe organ I instancji przyjął, że J. K. nie ponosi odpowiedzialności w oparciu o art. 29 ust. 1 i ust. 3 u.p.w za naruszenie stosunków wodnych na działce 1 ze szkodą dla nieruchomości Strony. W jego ocenie z opinii biegłego M. K. wynika, że dalsze działania po 2011 r. w postaci budowy niedokończonego budynku gospodarczego na nieruchomości J. K., a następnie budynku mieszkalnego nie spowodowały obciążeń mogących doprowadzić do deformacji gruntu i przerwania ciągłości rurociągu pod budynkiem. W tym czasie bowiem rurociąg już od 2011 r. nie funkcjonował, wskutek naruszenia pierwotnego stanu przez prace SR.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Strona i zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego:

1. - art. 7, art. 8, art. 12, art. 35, art. 75, art. 77 §1, art. 78 § 1, oraz art. 80 k.p.a.,
2. - połączenie bez zgody wnioskodawcy dwóch odrębnych postępowań zainicjowanych wnioskiem z dnia 8 lipca 2012 r. i z dnia 18 października 2013 r. w jedno postępowanie i wydanie w tych sprawach jednej decyzji dotyczącej dwóch różnych stanów faktycznych, odmówienia nakazania właścicielowi działki 1 przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce sąsiedniej tj. działce nr 2 w sprawie z wniosku z dnia 8 lipca 2012r. pomimo, iż przepis art. 29 ust. 2 u.p.w. z 2001 r. stanowi cyt. "na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich"- w tym przypadku działania SR. w roku 2011 (dwukrotne przerwanie rurociągu na działce 3, obecnie 1, w tym jedno wg. zeznań świadka A. T. za zgodą jej właściciela). Powyższe potwierdził również w opinii z dnia 15 września 2021 r. powołany przez organ pierwszej instancji rzeczoznawca M. K. - strona 14 i 15 pkt 1 ww. opinii cyt. "odpowiedzialnym za przywrócenie stanu poprzedniego jest właściciel działki 1".
3. - odmówienia nakazania właścicielowi działki 1 przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce sąsiedniej tj. działce nr 2 pomimo, iż rzeczoznawca K. w opinii z dnia 15 września 2021 r. wyraźnie stwierdził, że nastąpiła zmiana stanu wody na działce 1. Istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy dokonaną zmianą stanu wody na działce 1 a szkodami powstałymi w piwnicach budynku mieszkalnego Strony i zachodzą przesłanki umożliwiające nakazanie przywrócenia drożności rurociągu właścicielowi działki 1.
4. - brak ustalenia stanu rurociągu (czy jest uszkodzony czy nieuszkodzony), w miejscu gdzie był posadowiony w roku 2013 budynek gospodarczy murowany, rozebrany częściowo (bez rozbiórki płyty fundamentowej) w roku 2017 i obecnie znajdujący się pod wybudowanym budynkiem drewnianym,
5. - pomimo potwierdzenia przez biegłych sądowych i rzeczoznawców z postępowania administracyjnego wystąpienia wszystkich 3 przesłanek do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, nie zastosowanie przez organ orzekający jednego ze środków służących przywróceniu stanu zgodnego z prawem,
6. - przeprowadzenie ponownego postępowania z naruszeniem zasad procedury administracyjnej, pominięcie istotnych zaleceń organu drugiej instancji zawartych w ostatniej decyzji kasacyjnej oraz wszystkich poprzednich,
7. - całkowite pominięcie sprawy nawiezienia ziemi na działkę 1 i wpływu podniesienia terenu tej działki na zmianę stosunków wodnych pomimo istotnych wniosków rzeczoznawcy M. K. w tym zakresie cyt. "Przyłożone obciążenie w postaci nadkładu spowodowało zwarcie cząsteczek gruntu zarówno rodzimego jak również warstw nasypu, co z kolei miało znaczący wpływ na jego zdolności filtracyjne." i dalej.. "Po wykonaniu nasypu taka filtracja była utrudniona. Miąższość nasypu jest zatem istotnym czynnikiem wpływającym na funkcjonalność rurociągu (...)" oraz uwag SKO w decyzjach kasacyjnych,
8. - pominięcie dowodów dostarczonych przez Stronę w toku całego postępowania w obydwu sprawach z roku 2012 i 2013 (akta sprawy prowadzone pod ostatnim znakiem [...] zawierają 4 tomy dokumentów a akta sprawy nr [...] co najmniej 2 tomy) i braku ustosunkowania się do ich treści i uwag zawartych w pismach kierowanych do organu orzekającego,
9. - odrzucenia, pominięcia i niedopuszczenia w sprawie dowodów istotnych do szczegółowego wyjaśnienia sprawy, które miały znaczenie dla jej rozstrzygnięcia,
10. - całkowite pominięcie i przemilczenie zalania piwnic domu Strony w dniu 13.10.2020r. i skupienie się wyłącznie na szkodach powstałych w roku 2012 i 2013 objętych wyrokiem w sprawie o sygn. akt [...].
11. - sporządzenie uzasadnienia decyzji niezgodnie z zapisem art. 107 § 3 k.p.a.

Decyzją z dnia 27 maja 2022 r. nr SKO.OS/41.9/240/2022/6418/KS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i prawa wodnego oraz zmiany przepisów tych ustaw w okresie od wszczęcia postępowania w sprawie do chwili orzekania w sprawie przez Kolegium. Kolegium powołało również orzecznictwo i wykładnię dotyczącą art.138 k.p.a.

Kolegium wskazało, że sprawa była już wielokrotnie przedmiotem badania przez Kolegium. W swoich decyzjach Kolegium zawarło liczne wskazania dla organu I instancji. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu zignorował wskazania Kolegium ponieważ w prowadzonym postępowaniu ograniczył się do połączenia spraw zainicjowanych wnioskami J. Z. z dnia 8 lipca 2012 r. oraz z dnia 18 października 2013 r. oraz przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, której następnie nie poddał ocenie we wzajemnej łączności ze wszystkimi dowodami zgromadzonymi w sprawie. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie wykonał wszystkich wcześniejszych zaleceń Kolegium i już z tego powodu decyzja organu pierwszej instancji winna zostać uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Kolegium zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu postanowieniem z dnia 7 lutego 2022 r. znak: [...] nieprawidłowo połączył do jednego postępowania sprawy z wniosków J. Z. z dnia 8 lipca 2012 r. oraz z dnia 18 października 2013 r. ponieważ jednym z koniecznych warunków dopuszczalności połączenia postępowania w dwóch sprawach jest taki sam stan faktyczny spraw, które miałyby być połączone. Argumentując Kolegium powołało się na wyrok Sądu Najwyższego zgodnie z którym nie jest dopuszczalne prowadzenie jednego postępowania w dwóch lub więcej sprawach, które wynikają z takiej samej podstawy prawnej, ale nie dotyczą tego samego stanu faktycznego (wyrok SN z 17 czerwca 1983 r., ARN 10/83. OSPiKA 1985, nr 3, poz. 55).

W ocenie Kolegium połączenie do jednego postępowania sprawy z wniosków Strony z dnia 8 lipca 2012 r. oraz z dnia 18 października 2013 r. na podstawie art. 62 k.p.a. budzi wątpliwości, które organ pierwszej instancji winien wyjaśnić w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Kolegium wskazało ponadto, że w dotychczas prowadzonych postępowaniach rozpatrywano różne zagadnienia będące asumptem do wszczęcia postępowań, jak nawiezienie ziemi na działkę nr 1, sprawę uszkodzenia przez SR. rurociągu w 2011 r., itd. Natomiast w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji ograniczył się do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, której następnie nie poddał ocenie we wzajemnej łączności ze wszystkimi dowodami zgromadzonymi w sprawie. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji pominął kwestię nawiezienia ziemi na działkę nr 1 w latach 2011 - 2012 i w ten sposób podniesienia terenu tej działki, co mogło wypłynąć na zmianę stosunków wodnych. Z akt sprawy wynika także, że to na wniosek J.1 K.1 (np. zeznania przed Sądem Rejonowym w W. 12 marca 2012 r.) SR. w 2011 r. podjęła działania mające na celu rekultywację terenu po zwałowisku K., co jednak umknęło organowi pierwszej instancji.

Z analizy materiału dowodowego dokonanej przez Kolegium wynika także, że organ pierwszej instancji nie poddał ocenie we wzajemnej łączności wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji oparł się przede wszystkim na konkluzjach opinii biegłego M. K., a pomiął pozostałe dowody zgromadzone w sprawie, w tym stanowiska stron wraz z przedłożoną dokumentacją fotograficzną, pozostałe opinie biegłych, zeznania świadków. Zdaniem Kolegium taka praktyka jest niedopuszczalna ponieważ dowód z opinii biegłego, jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu tylko wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji.

Kolegium stwierdziło, że w sprawie wystąpiło naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W takim przypadku, stosownie do postanowień art. 138 § 2 k.p.a. zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W związku z powyższym Kolegium wskazało, że ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę organ pierwszej instancji winien usunąć wszelkie uchybienia, które w niniejszej decyzji wskazał organ odwoławczy. W pierwszej kolejności winien poinformować strony o toczącym się postępowaniu mając przy tym na względzie, że postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji zostało już wszczęte. Następnie organ pierwszej instancji winien prawidłowo przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie przedmiotowym. W ramach tego postępowania powinien przede wszystkim ustalić czy w sprawie zachodzą przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 29 ust. 3 u.p.w. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien rozważyć również przeprowadzenie dodatkowych dowodów, w tym dowodu z oględzin, celem dokładnego wyjaśnienia sprawy. W dalszej kolejności powinien zaś, w oparciu o całość materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowania, wydać rozstrzygnięcie w sprawie - biorąc pod uwagę brzmienie przepisu prawa materialnego lub procesowego, w oparciu o który wyda rozstrzygnięcie.

W wydanym rozstrzygnięciu organ pierwszej instancji winien wyjaśnić przesłanki, którymi kierował się przy jego podejmowaniu oraz ustosunkować się do wszelkich uwag podniesionych w trakcie postępowania a także prawidłowo określić podstawę prawna orzeczenia. W trakcie ponownego badania sprawy winien uwzględnić wnioski złożone przez stronę i pełnomocnika strony, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także przeanalizować wszelkie uwagi podnoszone przez stronę i jego pełnomocnika, a następnie rozważyć je w wydanej przez siebie decyzji. Następnie organ pierwszej instancji winien prawidłowo przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie przedmiotowym. W ramach tego postępowania powinien przede wszystkim ustalić czy w sprawie zachodzą przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 29 ust. 3 u.p.w. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien rozważyć również przeprowadzenie dodatkowych dowodów, w tym dowodu z oględzin, celem dokładnego wyjaśnienia sprawy.

W dalszej kolejności powinien zaś, w oparciu o całość materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowania, wydać rozstrzygnięcie w sprawie - biorąc pod uwagę brzmienie przepisu prawa materialnego lub procesowego, w oparciu o który wyda rozstrzygnięcie. W wydanym rozstrzygnięciu organ pierwszej instancji winien wyjaśnić przesłanki, którymi kierował się przy jego podejmowaniu oraz ustosunkować się do wszelkich uwag podniesionych w trakcie postępowania a także prawidłowo określić podstawę prawna orzeczenia. W trakcie ponownego badania sprawy winien uwzględnić wnioski złożone przez stronę i pełnomocnika strony, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także przeanalizować wszelkie uwagi podnoszone przez stronę i jego pełnomocnika, a następnie rozważyć je w wydanej przez siebie decyzji.

Sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium wywiodła Strona działając przy pomocy pełnomocnika zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. - uchylanie się od merytorycznego załatwienia sprawy i ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego trwającego już 10 lat i wydanie kolejnej dziesiątej decyzji kasacyjnej, pomimo skompletowania w aktach sprawy całego materiału dowodowego dającego podstawę do orzekania w oparciu o przepis art. 29 u.p.w. z 2001 r. na podstawie której wszczęto połączone przez Wójta Gminy G. postępowania administracyjne z roku 2012 i 2013,
2. - przedłużanie procedury administracyjnej co narusza zasadę szybkości i ekonomiki postępowania,
3. - naruszenie art. 8 k.p.a. - prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli,
4. - pomylenie stanów faktycznych zawartych we wnioskach z roku 2012 i 2013 i skupienie się wyłącznie na nawiezieniu ziemi i podniesieniu terenu działki 1 (objętej wnioskiem z roku 2012 a nie 2013), co stanowi tylko jedną z przyczyn naruszenia gospodarki wodnej przez właściciela ww. działki, a co zostało już wyjaśnione w opiniach biegłych m. in. M. K. cyt. "Przyłożone obciążenie w postaci nadkładu spowodowało zwarcie cząsteczek gruntu zarówno rodzimego jak również warstw nasypu, co z kolei miało znaczący wpływ na jego zdolności filtracyjne." i dalej "Po wykonaniu nasypu taka filtracja była utrudniona. Miąższość nasypu jest zatem istotnym czynnikiem wpływającym na funkcjonalność rurociągu (...)"
5. - całkowite przemilczenie w decyzji Kolegium z dnia 27 maja 2022 r. istoty sprawy tj. faktu przerwania rurociągu na działce 1 (dawna 3) w roku 2011 i 2013 co jest przyczyną, zalewania piwnic domu J. Z. przez cały okres prowadzenia postępowania tj. przez 10 lat i niszczenia dorobku dwóch pokoleń ciężko na to pracujących, oraz narażania zdrowia i życia właściciela domu i jego rodziny na skutek wilgoci i zagrzybiania wszystkich pomieszczeń piwnicznych
6. - uchylanie się od działań merytorycznych, które są równoważne działaniu organu pierwszej instancji co wiąże się z zasadą dwuinstancyjności,
7. - nie zastosowanie się do treści art. 136 k.p.a. w przypadku braku dowodu, który został nieprzeprowadzony a ma znaczenie w sprawie (organ odwoławczy ma prawo zlecić organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, lub sam go przeprowadzić),
8. - blokowanie rozstrzygnięcia w instancji odwoławczej z powodu nienależytego sporządzenia uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, czego konsekwencje przez 10 lat ponosi wnioskodawca pozbawiony prawa do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium nie zgodziło się z ww. zarzutami i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji z dnia 27 maja 2022 r. Zdaniem Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało na liczne braki w zebranym materiale dowodowym, który nie daje podstaw do wydania prawidłowego orzeczenia w sprawie. W jego ocenie w sprawie wystąpiło naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i w takim przypadku, stosownie do postanowień art. 138 § 2 k.p.a. zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kolegium w uzasadnieniu przedstawiło motywy przemawiające za wydanym rozstrzygnięciem.

Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia sprzeciwu w myśl przepisu art. 64c § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022r. poz. 329, ze zm.) – dalej: "p.p.s.a" i wniosło o oddalenie sprzeciwu jako bezzasadnego.

Po rozpoznaniu sprzeciwu na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, a to zgodnie z treścią art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem objęta nim decyzja Kolegium narusza art.138 § 2 k.p.a.

W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.

Każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Oznacza to, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. W konsekwencji, wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem, a nie zasadą orzekania w postępowaniu odwoławczym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, w ocenie Sądu, uzasadnienie rozstrzygnięcia Kolegium aczkolwiek rozbudowane o szerokie omówienie materialnych i procesowych podstaw prawnych sprawy, stanowisko doktryny prawa i orzecznictwo sądów administracyjnych nie wyjaśnia przekonująco dlaczego i w jakim zakresie organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe oraz dlaczego nie może tego uczynić Kolegium jako organ orzekający merytorycznie w sprawie. W ocenie sądu w trakcie prawie 10 lat postępowania administracyjnego został zebrany w sprawie istotny materiał dowodowy w postaci m.in. dokumentów, opinii biegłych, przesłuchań świadków. Jeżeli w ocenie Kolegium powinny zostać przeprowadzone w sprawie jeszcze inne dowody niż zgromadzone w ramach dotychczasowego postępowania, Kolegium powinno wykazać dlaczego braki materiału dowodowego są istotne i dlaczego zakres postępowania dowodowego uzasadnia przekazanie sprawy do rozpoznania organowi pierwszej instancji, pomimo iż istnieje możliwość zlecenia przeprowadzenia dowodu przez organ drugiej instancji temu organowi co słusznie podniosła strona w sprzeciwie.

Odnosząc się do twierdzeń Kolegium zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd zauważa, że zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie wykonał wszystkich zaleceń Kolegium wynikających z poprzednich decyzji kasacyjnych ale jednocześnie nie wskazało jakie to były wytyczne i jakie wytyczne konkretnie nie zostały zrealizowane. W zakresie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji przeprowadził dowód z opinii biegłego, którego następnie nie poddał ocenie "we wzajemnej łączności ze wszystkimi dowodami zgromadzonymi w sprawie". Zarzut Kolegium skierowany do organu pierwszej instancji nie dotyczy więc braku przeprowadzenia istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu lecz braku jego oceny w relacji do pozostałych dowodów zebranych w sprawie.

Dokonując oceny połączenia postępowań z wniosków Skarżącego z dnia 8 lipca 2012 r. oraz z dnia 18 października 2013 r. Kolegium zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu postanowieniem z dnia 7 lutego 2022 r. znak: [...] nieprawidłowo połączył do jednego postępowania te sprawy, ponieważ jednym z koniecznych warunków dopuszczalności połączenia postępowania w dwóch sprawach jest taki sam stan faktyczny spraw, które miałyby być połączone. Jednocześnie frazę później Kolegium ocenia, że połączenie do jednego postępowania sprawy z wniosków Skarżącego z dnia 8 lipca 2012 r. oraz z dnia 18 października 2013 r. na podstawie art. 62 k.p.a. budzi wątpliwości, które organ pierwszej instancji winien wyjaśnić w ponownie prowadzonym postępowaniu. Tak sformułowana wypowiedź przez Kolegium w istotnej dla sprawy kwestii połączenia dwóch postępowań administracyjnych jest wzajemnie sprzeczna i niezrozumiała zarówno dla Sądu jak i dla będącego adresatem tej wytycznej organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżanej decyzji Kolegium zawarło ponadto wytyczne dla organu pierwszej instancji w zakresie przeprowadzenia ponownego postępowania i stwierdziło że "w pierwszej kolejności winien poinformować strony o toczącym się postępowaniu mając przy tym na względzie, że postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji zostało już wszczęte". Następnie organ pierwszej instancji winien prawidłowo przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie przedmiotowym. W ramach tego postępowania powinien przede wszystkim ustalić czy w sprawie zachodzą przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 29 ust. 3 u.p.w. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien rozważyć również przeprowadzenie dodatkowych dowodów, w tym dowodu z oględzin, celem dokładnego wyjaśnienia sprawy." Takie sformułowanie wytycznych tworzy w ocenie Sądu w realiach przedmiotowej sprawy (wieloletniego postępowania administracyjnego) dyrektywy dalszego postępowania niezrozumiałe dla organu pierwszej instancji oraz dla Skarżącego.

Zdaniem Sądu wynika z nich, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził prawie w ogóle postępowania dowodowego i powinien rozważyć możliwość przeprowadzenia jakichś dowodów w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Sąd zauważa, że takie sformułowanie wytycznych dla organu pierwszej instancji jest niedopuszczalne ponieważ organ drugiej instancji winien wskazać temu organowi jakie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wymagają wyjaśnienia i jakie dowody w tym zakresie należy przeprowadzić. Jeżeli Kolegium wskazuje organowi pierwszej instancji, że należy przeprowadzić dowód z oględzin to powinno wskazać czego oględziny powinny dotyczyć (co powinno być ich przedmiotem) np. budynku, rurociągu, samej nieruchomości itp. Kolegium tego nie uczyniło.

Reasumując Sąd uznał, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję nie dokonało pełnej analizy materiału dowodowego sprawy, nie wyjaśniło jakie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i fakty wymagają wyjaśnienia, nie uzasadniło należycie dlaczego zakres uzupełniającego (dodatkowego) postępowania wyjaśniającego uniemożliwia Kolegium jego przeprowadzenie przy skorzystaniu z możliwości zlecenia przeprowadzenia niektórych czynności organowi pierwszej instancji. W konsekwencji tego ustalenia Sąd przyjął, że rozstrzygnięcie Kolegium wydane na podstawie art.138 § 2 k.p.a. narusza ten przepis prawa i jako takie musi zostać uchylone.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.