Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej PINB) postanowieniem nr [...] z 5 listopada 2021 r., działając na podstawie art. 81c ust. 2, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej: p.b.) oraz na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.), nałożył na współwłaścicieli budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w R., tj. I.L., S.L., H.M., J.P., Z.P., J.S. (dalej: strona, skarżąca), obowiązek przedłożenia ekspertyzy konstrukcyjno – budowlanej przewodów kominowych dymowych i wentylacyjnych, w zakresie ich drożności, szczelności oraz prawidłowości podłączeń, w budynku mieszkalnym jw., zawierającej także wykaz niezbędnych robót budowlanych, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia przedmiotowych przewodów do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi, w terminie do 31 grudnia 2021 r.
W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że do organu wpłynęło pismo z Sądu Rejonowego R. informujące, że w toku postępowania o zniesienie współwłasności uczestnicy zgłaszali nieprawidłowości w podłączeniu pieca centralnego ogrzewania w lokalu nr [...] w budynku jw. do przewodów kominowych i wentylacyjnych, zagrażających bezpieczeństwu mieszkańców. Przewody kominowe stanowią część wspólną budynku, zatem są współwłasnością osób posiadających prawo odrębnej własności lokali o numerach [...] i [...]. W celu wydania prawidłowej decyzji w zakresie doprowadzenia przewodów kominowych w tym budynku do właściwego stanu technicznego niezbędna jest kompleksowa ocena drożności i szczelności przewodów kominowych oraz prawidłowości podłączeń urządzeń grzewczych. Organ stoi na stanowisku, że sporządzenie ekspertyzy jest konieczne do wydania prawidłowej decyzji, o której mowa w art. 66 p.b.
Zażalenie na ww. postanowienie wniosła J.S., zaskarżając je w całości. Zarzucono m. in., że w postanowieniu nr [...] podano niewłaściwy numer działki. Nieprawdziwy w postanowieniu jest zapis, który należy skorygować, dotyczący nieobecności właścicielki lokalu nr [...] w dacie kontroli, bowiem przyjechała w jej trakcie do budynku. Nie wykonano w ogóle kontroli w lokalu nr [...] od 2016 r. Lokal nr [...] jest częścią nieruchomości, więc niezrozumiałe jest bezpodstawne różnicowanie wymagań wobec współwłaścicieli nieruchomości. PINB nie może stwierdzać, że brak było możliwości wszczęcia postępowania, gdyż był nieuregulowany stan prawny. PINB wiedział o toczącym się od 2014 r. postępowaniu w SR w R. o zniesienie współwłasności i dział spadku i mógł uzyskać wszystkie informacje. Kocioł na węgiel u sąsiadki wytwarzał immisje, zadymiał piwnicę, czuć było dym, wykonywano przy nim prace (również w późnej porze nocnej), ładowano węgiel, czyszczono ruszta, wyciągano popiół, brudząc wspólny korytarz piwnicy unoszącymi się pyłami. Również czuć było dym. Przedmiotem sprawy nie powinna być kontrola instalacji c.o. w mieszkaniu sąsiadki lecz istnienie kotła węglowego c.o. w wyodrębnionej teraz komórce w części korytarza piwnicy.
Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr WINB.WOA.7722.269.2021.SS, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie terminu i wyznaczył nowy termin do 30 czerwca 2022 roku, w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że żądana ekspertyza dotyczy kwestii wymagających specjalistycznej wiedzy z zakresu bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz konstrukcji obiektu, a organ pierwszej instancji nie dysponuje pracownikami wykształconymi w tym zakresie. Prawidłowo przy tym obowiązek został nałożony na wszystkich aktualnych współwłaścicieli budynku, w którym zostały wyodrębnione lokale. Nie ma przy tym znaczenia, na obecnym etapie postępowania wpadkowego, że organ w toku sprawy posługiwał się dotychczasowym numerem przedmiotowej działki, ponieważ określił lokalizację budynku i jego adres.
Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez J.S. w całości. Zarzucono, że organ niedokładnie przeanalizował treść zażalenia. Bezpodstawnie napisano, że skarżąca podniosła, iż urządzenia grzewcze w poszczególnych lokalach nie są zgodne z przepisami (użyto liczby mnogiej słowa "lokalach"). Wypowiadała się na temat nieprawidłowości urządzenia grzewczego sąsiadki, zlokalizowanego w piwnicy, a nie jej własnego pieca, który jest właściwie podłączony przez specjalistyczną firmę. Zapis powinien być sprecyzowany. W aktach ustalono właścicieli nieruchomości niezgodnie z stanem faktycznym. Podano, że właścicielem lokalu jest również S.L. (brat strony). Jest to nieprawda. Nie przeprowadzono dowodu z prawidłowości pomiarów szerokości komina w piwnicy na parterze. WINB nie odniósł się do stwierdzenia przez PINB nieprawdy, że w dniu kontroli nie była obecna właścicielka lokalu nr [...]. Taki zapis w postanowieniu nie był zgodny z prawdą.
W postanowieniu WINB na s. 3 błędnie oznaczono wyroki sądów administracyjnych, co uniemożliwiało zapoznanie się z nimi. Postępowanie trwało dłużej, niż było to konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych. Pisma złożone przez sąsiadów, np. oświadczenia, wyjaśnienia, nie dotyczą przedmiotu postanowienia, są wielowątkowe, mające braki formalne, niepoparte dowodami, naruszając dobra osobiste strony. Zostały złożone po terminie. W aktach WINB (karta 44) znajduje się notatka służbowa bez daty jej sporządzenia. W Inspektoracie są zatrudnione osoby z co najmniej uprawnieniami budowlanymi. Wydając postanowienie organ powinien wykazać, z czego wynikają braki w zakresie stanu technicznego, wypunktować je, dokładnie uzasadnić.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym akcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Zgodnie z art. 81c ust. 2 i 3 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie.
Przepis art. 81c ust. 2 p.b., który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego obiektu lub jakości robót budowlanych, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości.
Organ powiatowy wykazał, że zachodzi rzeczywista konieczność nałożenia ww. obowiązku na konkretne osoby. Żądana ekspertyza dotyczy kwestii wymagających wiedzy specjalistycznej z zakresu bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz konstrukcji obiektu. Organ powiatowy nie dysponuje pracownikami posiadającymi stosowne uprawnienia w tym zakresie.
Skarżąca podnosi wiele kwestii, które są obojętne z punktu widzenia treści art. 81c ust. 2 p.b., a tylko w takim zakresie Sąd może się wypowiadać. Nie może Sąd wychodzić poza zakres sprawy.
Nawet jeśli którakolwiek osoba nie powinna być potraktowana jako współwłaściciel, to skarżąca może działać jedynie w ramach własnego interesu prawnego. Gdyby taka osoba uważała, że nieprawidłowo nałożono na nią obowiązki, miała prawo samodzielnie zakwestionować rozstrzygnięcie.
Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia zarzut, że nie przeprowadzono dowodu z prawidłowości pomiarów szerokości komina. Postępowanie było w toku i wszelkie niezbędne ustalenia faktyczne były nadal czynione. Temu ma również służyć ww. ekspertyza.
Nie ma znaczenia dla legalności ww. postanowienia, że WINB nie odniósł się prawidłowo do stwierdzenia, iż w dniu kontroli nie była rzekomo obecna właścicielka lokalu nr [...]. Jest to zagadnienie obojętne z punktu widzenia przesłanek z art. 81c ust. 2 p.b.
Z tych powodów nie mogły być też skuteczne zarzuty, że pisma złożone przez sąsiadów, np. oświadczenia i wyjaśnienia, nie dotyczą przedmiotu postanowienia, są wielowątkowe, mają braki formalne, nie są poparte dowodami, naruszają dobra osobiste strony i zostały złożone po terminie. Jest to polemika strony z materiałem dowodowym, która może być podnoszona po wydaniu decyzji kończącej postępowanie, w razie chęci jej zaskarżenia. Naruszenie dóbr osobistych jest przy tym podstawą ewentualnego wszczęcia postępowania cywilnego. Wymaga jednak inicjatywy strony.
Nie mógł być podzielony zarzut, że postępowanie trwało dłużej, niż było to konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych. Do kwestionowania przewlekłości służy bowiem odrębna procedura.
Skarżąca podnosi wiele okoliczności, jednak organ odwoławczy, jak i Sąd muszą mieć na względzie jedynie przesłanki z art. 81c ust. 2 p.b. Jest to bowiem postępowanie incydentalne, w toku postępowania głównego. Swe wnioski, przemyślenia i argumenty może zatem skarżąca składać do organu I instancji. Po wydaniu decyzji rozstrzygającej co do istoty, będzie możliwość złożenia środka odwoławczego.
Samo rozstrzygnięcie zatem odpowiada prawu, nawet jeśli skarżąca nie dotarła do przywołanego za WINB w skardze orzecznictwa. Istotne jest tu spełnienie przesłanek ustawowych, co miało miejsce.
W toku postępowania chodzi o dochowanie wymogów bezpieczeństwa użytkowania obiektu i organ powinien doprowadzić to wydania stosownych nakazów/zakazów. Temu ma służyć ekspertyza. Jest to także w interesie skarżącej.
Organ ma obowiązek prowadzić tego rodzaju postępowanie z urzędu i to on określa jego zakres, a nie skarżąca.
Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organ uwzględnił niezbędną, dostępną dokumentację. Oparł się na zgromadzonych dowodach i ocenił je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej, z oceną dokonaną w ww. akcie, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionym. Motywy wynikają jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 §3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo.
Nie doszło do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 2 k.p.a., art. 81c ust. 2 p.b., ani też innych przepisów, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.