Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu wniosku M. G., decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta D. ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku wielorodzinnego na działce nr [...] k.m. [...] przy ul. [...] w D. Decyzja ta została doręczona skarżącej "A" w dniu 20 lutego 2015 r. i pismem z daty 5 marca 2015 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 6 marca 2015 r. "A" wniosła odwołanie od tejże decyzji, przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w dniu 13 marca 2015 r. wraz z pismem uzupełniającym z dnia 9 marca 2015 r.
Jednakże odwołanie to nie zostało rozpatrzone przez organ II instancji, bowiem w dniu [...] r. Kolegium po rozpoznaniu odwołań innych stron, a to J. C., J. S. i J. K., orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji (decyzja nr [...]).
W tej sytuacji po wpływie odwołania "A", Kolegium pismem z dnia [...] r. zwróciło się do strony o podanie, czy wobec wydania decyzji ostatecznej, odwołanie należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
W odpowiedzi "A" pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r. potwierdziła, że odwołanie stanowi wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznowiło postępowanie, zakończone decyzją tego organu z dnia [...] r. W toku wznowionego postępowania sprzeciw wobec inwestycji złożyły także Wspólnoty Mieszkaniowe budynków "B", "C", "D" i "E".
Jednakże decyzją z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem Kolegium, brak udziału "A" w postępowaniu odwoławczym, nie wpłynął bowiem na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Jak bowiem wynika z materiału dowodowego, inwestor spełnił wszelkie wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy. Podniesione przez stronę uwagi nie miały zaś wpływu na podjęte już uprzednio rozstrzygnięcie, gdyż decyzja ma jedynie charakter informacyjny, nie rodzi też praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy "A" podtrzymała dotychczasowe zarzuty, dotyczące:
- - nieaktualnej mapy dla celów projektowych,
- - skierowaniu wykazu załączników do osoby nie będącej inwestorem,
- - błędnym adresie działki inwestycyjnej,
- - braku odniesienia się do błędów, opisanych we wcześniejszej korespondencji,
- - nieprawidłowego ustalenia linii zabudowy (bez uwzględnienia schodów i balkonów),
- - braku wystąpienia przez inwestora o wycinkę drzewostanu.
Zdaniem "A", inwestor nie spełnił bowiem wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy i wydana decyzja nie uwzględnia dobra społecznego, gdyż podjęta została przez urzędnika nie znającego stanu faktycznego.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie złożyła także Wspólnota Mieszkaniowa budynków "B" i "D" oraz "C" i "E", sprzeciwiając się realizacji inwestycji, bowiem teren ten to wąski pas gruntu, który od wielu lat stanowił pas zieleni, z zabytkowym drzewostanem będący skwerem i placem zabaw.
Zaskarżoną decyzją po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] r., podzielając stanowisko o braku podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej.
Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek, wymienionych w art. 145 § 1 kpa, gdyż zarzuty "A" nie zostały poparte żadnymi dowodami. Z istoty linia zabudowy reguluje położenie zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchni terenu, zaś na tym etapie postępowania inwestor nie musi legitymować się zgodą na wycinkę drzewostanu.
Odnosząc się zaś do zarzutów Wspólnoty Mieszkaniowej, Kolegium wyjaśniło, że brak podstawy prawnej do uzyskiwania zgody właścicieli lub użytkowników nieruchomości sąsiednich w świetle art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu...
Przedmiotem oceny organu nie mogły też być pozostałe zarzuty zgodnie z art. 6 kpa.
Skargi na decyzję ostateczną wniosły "A" oraz Wspólnota Mieszkaniowa budynków nr "B" i "D" oraz budynków nr "C" i "E".
Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargi Wspólnoty Mieszkaniowej.
Skarżąca "A" podtrzymała sprzeciw przeciw inwestycji, planowanej na wąskiej działce szer. 20-25 m i dł. około 90m, otoczonej zwartą zabudową, która zawsze była terenem zielonym, początkowo jako część parku na terenie dawnej kopalni z zabytkowym drzewostanem, lecz wskutek zaniedbań urzędników została sprywatyzowana ze szkodą dla lokalnej społeczności. Skarżąca wniosła o nakazanie Urzędowi Miasta przywrócenie na tejże działce terenu zielonego poprzez jej wykup lub zaproponowanie właścicielowi innej działki. Do skargi dołączono materiał fotograficzny.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.
W toku rozprawy sądowej pełnomocnik uczestnika postępowania M. G. (inwestora) wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesionych.
Zaskarżona decyzja zapadła bowiem z naruszeniem art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 2 w zw. z art. 146 kpa, a także bez należytego rozważenia okoliczności sprawy zgodnie z wymogami art. 7, 77 § 1, 80 i art. 149 § 2 kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że rozpoznanie sprawy w trybie wznowieniowym nastąpiło z udziałem tych samych członków Kolegium, którzy brali udział w wydaniu decyzji z dnia [...] r., objętej żądaniem wznowienia postępowania. Tymczasem z mocy art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, przez co należy rozumieć m.in. postępowanie wznowieniowe (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 438/15, LEX nr 1852122). Zasada ta dotyczy także członka Kolegium (art. 27 § 1 kpa). Oznacza to, że członek Kolegium wyłączony jest od rozpoznawania sprawy wznowieniowej, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji "zaskarżonej", czyli objętej wnioskiem o wznowienie postępowania.
Z kolei wydanie decyzji przez pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25, i 27 kpa, stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Już z tych względów obie decyzje Kolegium nie mogły się ostać.
Błędnie stwierdziło też Kolegium po ponownym rozpoznaniu sprawy, że w niniejszym przypadku nie wystąpiła żadna z przesłanek, wymienionych w art. 145 § 1 kpa. Wszak wznowienie postępowania nastąpiło na wniosek skarżącej "A" jako strony pominiętej w postępowaniu odwoławczym wskutek nierozpoznania jej odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] r., ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji, aczkolwiek odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie z art. 129 § 2 kpa. Doręczenie decyzji nastąpiło bowiem w dniu 20 lutego 2015 r., zaś odwołanie skarżącej wpłynęło do organu I instancji w dniu 6 marca 2015 r.
Skarżąca "A" po uzyskaniu informacji w dniu 2 kwietnia 2015 r. o wydaniu przez Kolegium decyzji ostatecznej, pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r. zażądała wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
Wniosek o wznowienie oparto zatem na ustawowej podstawie i złożono w ustawowym terminie z art. 148 § 2 kpa. Co więcej, Kolegium w decyzji z dnia [...] r., objętej następnie wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, po rozpoznaniu sprawy wznowieniowej, trafnie uznało, że brak udziału strony w postępowaniu oznacza nieuczestniczenie także w postępowaniu odwoławczym, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Aczkolwiek w motywach tej decyzji Kolegium nie wskazało wprost, że wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to jednak kwestia ta jest oczywista. Skarżąca "A" bez własnej winy została pozbawiona udziału w postępowaniu odwoławczym, gdyż Kolegium nie rozpoznało jej odwołania, wniesionego w ustawowym terminie. Nie jest zaś kwestionowany przymiot strony tego podmiotu. Wystąpienie chociaż jednej z przesłanek z art. 145 § 1 kpa, obliguje zaś organ do przeprowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia istoty sprawy zgodnie z art. 149 § 2 kpa.
Granice postępowania rozpoznawczego wyznaczone są zaś sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Oznacza to powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1984 r. sygn. akt I SA 86/84, ONSA 1984/1/59). Zatem rozpoznając ponownie sprawę w trybie odwoławczym, Kolegium winno nie tylko odnieść się do zarzutów strony, lecz zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, ponownie rozpatrzyć sprawę o ustalenie warunków zabudowy, a w szczególności zbadać spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Tymczasem obie decyzje Kolegium, wydane w postępowaniu wznowieniowym, nie zawierają żadnej argumentacji, świadczącej o ponownym rozpoznaniu sprawy w aspekcie przesłanek ustawowych, zaś ich motywy z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa, ograniczają się jedynie do zarzutów strony skarżącej i ogólnikowego stwierdzenia przesłanek do uwzględniania wniosku inwestora.
Aczkolwiek prawidłowo Kolegium wskazał na związany charakter decyzji, czyli brak podstaw do działania na zasadzie uznania administracyjnego, to jednak braki uzasadnienia dyskwalifikują obie decyzje Kolegium.
Wreszcie, z naruszeniem art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa, Kolegium orzekło o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Skoro w niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w żadnym wypadku nie było dopuszczalne wydanie decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 kpa o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. O ile wada procesowa w postaci pozbawienia udziału strony w postępowaniu, nie wpłynęła na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czyli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, wówczas wydaje się decyzję z art. 151 § 2 kpa o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa – ze wskazaniem okoliczności, dla których nie uchylono decyzji dotychczasowej.
Wydanie takiej decyzji stanowi ochronę gwarancji procesowych strony pominiętej w postępowaniu, bowiem umożliwia dochodzenie roszczeń odszkodowawczych w procesie cywilnym.
Zatem w niniejszej sprawie zachodziła co najmniej podstawa do wydania decyzji o stwierdzeniu wydania decyzji objętej wznowieniem z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa), a w żadnym wypadku – o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 kpa), jako dotkniętej wadą z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
W tym stanie rzeczy obie decyzje Kolegium wydane w postępowaniu wznowieniowym jako wydane z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z braku odmiennego orzeczenia Sądu, zaskarżona decyzja nie wywołuje skutków prawnych do uprawomocnienia się wyroku (art. 152 § 1 tej ustawy).
O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto z braku wniosku skarżącej o ich zasądzenie (art. 210 § 1 tej ustawy).
Odnosząc się zaś do żądania skarżącej nakazania nabycia przez Gminę spornej działki celem jej wykorzystania jako teren zieleni, wyjaśnić należy, że wydanie takiego rozstrzygnięcia nie leży w kompetencjach sądu administracyjnego, wynikających z powołanej ustawy. Sądowa kontrola obejmuje orzekanie o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji, wydanej we wznowieniowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zatem sąd administracyjny władny był jedynie do wyeliminowania wydanych w tym postępowaniu wadliwych decyzji Kolegium.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy wznowieniowej w innym składzie niż orzekającym w decyzji objętej żądaniem wznowienia, Kolegium winno zatem wobec wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ponownie zbadać sprawę pod kątem spełnienia ustawowych podstaw do ustalania warunków zabudowy, określonych w decyzji organu I instancji, co winno znaleźć odzwierciedlenie w motywach rozstrzygnięcia. O ile w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ ten dojdzie do przekonania, że należałoby orzec ponownie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, zakończenie sprawy wznowieniowej winno nastąpić poprzez wydanie decyzji z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa, stwierdzającej wydanie decyzji Kolegium z dnia [...] r. z naruszeniem prawa – z podaniem przyczyn jej nieuchylenia.
ec