Uzasadnienie
Na mocy decyzji Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] r. udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej plan realizacyjny zabudowy działki nr [...] w P. przy ulicy [...] L. i M.B. prowadzili budowę pawilonu handlowego oraz wiaty magazynowej. Decyzją z dnia [...] r. udzielono inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku pawilonu handlowego.
Wobec pisma z dnia [...] r. Zarządcy Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości w P. dot. samowoli budowlanej wykonane na działce [...] zostało wszczęte postępowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...], który po jego przeprowadzeniu, stwierdzając realizację inwestycji z odstępstwami od zatwierdzonego pozwolenia na budowę stwierdzając realizację inwestycji z odstępstwami od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, decyzją nr [...] z dnia [...] r. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta została w wyniku postępowania odwoławczego uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., który potwierdzając odstępstwa od zatwierdzonego projektu, m.in. zamiast budowy wiaty, rozbudowę budynku pawilonu handlowego, wykazał braki w postępowaniu dowodowym uniemożliwiające wydanie rozstrzygnięcia.
Po ponownym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r. powtórnie nałożył na L. i M. B. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Jednak także i ta decyzja w wyniku pozytywnego rozpatrzenia odwołania inwestorów została uchylona przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Stwierdził on w uzasadnieniu tej decyzji, iż organ powiatowy nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy, nie wyjaśnił wątpliwości związanych z wykroczeniem przedmiotowego budynku jedną ścianą poza granicę własności działki inwestorów.
Po uzupełnieniu postępowanie dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nałożył na L. i M. B. obowiązek sporządzenia projektu budowalnego zamiennego budynku pawilonu usługowego realizowanego na podstawie decyzji z dnia [...] r. i przedłożenia go w terminie do [...] r. oraz wykonania robót budowlanych w zakresie przebudowy ściany zewnętrznej części budynku pawilonu usługowego zrealizowanego w II etapie budowie, wykraczającej poza granice działki inwestorów - tj. działki nr [...] na teren działki sąsiedniej nr [...], tak by zlokalizować budynek w granicach własnej działki i doprowadzić do stanu zgodnego z prawem - w terminie do dnia [...] r. W uzasadnieniu opisał przebieg dotychczasowego postępowania i wyjaśnił, iż wprawdzie przedmiotowy budynek realizowany był na podstawie udzielonego decyzją z dnia [...] r. pozwolenia na budowę, ale, co nie budzi wątpliwości, obiekt został zrealizowany w istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego planu realizacyjnego.
W toku postępowania ustalono, że budynek był wykonywany w dwóch etapach. Etap pierwszy został zakończony decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] r., a etap II został zrealizowany niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, zgodnie z którym do budynku miała przylegać wiata magazynowa. W rezultacie wykonanych robót budowlanych przedmiotowy obiekt o wymiarach 7,73x8,26m i wysokości 2,86 do 3,32m z dwoma oknami, wykracza jedną ścianą poza granice własności działki inwestorów nr [...] Wobec ustalenia, iż inwestorzy nie posiadają prawa dysponowania działką nr [...] na cele budowalne zobowiązano ich do "zlokalizowania" budynku na własnej działce. Dokonując analizy zgodności budowy z przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego (obowiązującym w dacie wydania decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny i obecnym) organ ustalił, iż obowiązujący w dacie wydania decyzji plan nie określał szczegółowych parametrów technicznych, w tym procentowej powierzchni zabudowy, co uszczegółowił obecnie obowiązujący plan.
Uwzględnić jednak należało, że zatwierdzony decyzją z dnia [...] r. plan realizacyjny zabudowy działki nr [...] w P. przy ulicy [...] przewidywał zabudowę całej działki budynkiem i wiatą. Obiekt wybudowany został w oparciu o zatwierdzony plan realizacyjny utrzymując projektowany stopień zabudowy działki.
Odnosząc się do podnoszonego przez Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości problemu okien i drzwi w ścianie pawilonu w odległości bliskiej od granicy z działką nr [...], organ wyjaśnił, iż zatwierdzony projekt zawierał takie rozwiązania. Okna i drzwi umieszczone były w tej ścianie. Nadto wzdłuż działki inwestorów nr [...] znajduje się droga dojazdowa do budynków wielorodzinnych na osiedlu, nie jest to więc działka budowlana, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli L. i M. B.. Zarzucili wydanej decyzji naruszenie:
- - art. 79 § 1 i § 2 oraz art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na nie powiadomienie o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadka, a tym samym uniemożliwienie udziału w przeprowadzaniu dowodu, zadawania pytań, czyli czynnego udziału w postępowaniu,
- - art. 78 § 1, art. 79 § 1 i § 2, art. 10 § 1 oraz art. 6, art. 7, art. 8, i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, i odmówieniu mocy dowodowej m.in.:
- - dokumentowi w postaci uwierzytelnionej umowy nr [...] z dnia [...] r. na okoliczność wybudowania w [...] r. II części pawilonu oraz istnienia dokumentacji i dziennika budowy dla jej II etapu,
- - odmówienia mocy dowodowej oświadczeniu o wybudowaniu pawilonu - jego II części w [...] r.,
- - odmówienia przesłuchania wskazanego świadka
- - art. 6, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie rozważenie i brak w uzasadnieniu decyzji oceny wszystkich istotnych aspektów sprawy,
- - art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,
- - art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, a także naruszenie przepisów prawa materialnego,
- - tj. art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie, w sytuacji, gdy podstawę rozstrzygnięcia powinny stanowić przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
W uzasadnieniu odwołania podkreślili, że budowa pawilonu dokonana była na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r., choć przebiegała w dwóch etapach i ze zmianą pierwotnego projektu budowlanego. Jednak zmiany przeprowadzone zostały pod okiem uprawnionej osoby, a w ich wyniku doszło do obudowy planowanej wiaty. Zamiar ten był odnotowany w dzienniku budowy z dnia [...] r. Odwołujący podkreślili, że orzekający organ nie uwzględnił kluczowych dowodów, a także nie umożliwił im uczestniczenia w przesłuchaniu innych świadków. Odnosząc się do twierdzenia organu, iż została przekroczona granica działki nr [...], nie kwestionując tego faktu, stwierdzili, iż musiało to być popełnione [...] lata temu i nie było umyślne. Nadto jest ono minimalne i może wynikać z zastosowania w geodezji nowoczesnych technik pomiarowych.
Rozpatrując odwołanie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]., przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu po opisaniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ wyjaśnił, że niniejsze postępowanie dotyczy wyłącznie II etapu budowy pawilonu handlowego w północnej części działki nr [...]. Bezspornym jest, że I etap tej budowy, tj. budynku w południowej części tej działki, został zakończony decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] r. Wydane pozwolenie na budowę obejmowało także budowę wiaty w północnej części działki, przy czym w chwili obecnej wiata ta stanowi część budynku handlowego i posiada ściany zewnętrzne i otwory okienne od strony zachodniej, czyli w konsekwencji nie jest wiatą lecz rozbudową budynku handlowego. Przypomniał też organ odwoławczy, że sprawa jest rozpatrywana po raz trzeci, a w poprzednich decyzjach organ zwracał uwagę na potrzebę wyjaśnienia wskazanych wątpliwości. Cytując fragment poprzedniego rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż zawarte w nim zalecania zostały wykonane przez organ powiatowy.
Kwestionowana decyzja wydana została w trybie postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50- 51 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
W celu wprowadzenia istotnego odstępstwa do zatwierdzonego projektu budowlanego koniecznym jest uzyskania przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku zaś stwierdzenia istotnego odstępstwa bez uprzedniego uzyskania powyższej decyzji - organy powinny przeprowadzić postępowanie naprawcze w przywołanym powyżej trybie art. 50- 51 Prawa budowlanego.
W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż realizując obiekt - zamiast budowy wiaty magazynowej, doszło w istocie do rozbudowy budynku pawilonu handlowego, a tym samym inwestorzy dokonali istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dodatkowo w trakcie przeprowadzonych oględzin ustalono, że przedmiotowy obiekt jedną ścianą wykracza poza działkę inwestorów. Dalej organ stwierdził, że w latach dokonywania przedmiotowych zmian - [...] ówczesna wersja Prawa budowlanego nie definiowała pojęcia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jednak realizacja w miejsce planowanej wiaty rozbudowy budynku pawilonu handlowego - poprzez obudowę jej ścianami, jest istotnym odstępstwem. Także wybudowanie jednej ze ścian tego obiektu poza granicami działki będącej własnością inwestorów stanowi o istotnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Cytując treść art. 51 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy stwierdził, że zasadnie organ pierwszej instancji, uwzględniając zalecenia zawarte w poprzednich decyzjach, oprócz nałożonego na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany, ustalił obowiązek przebudowy ściany zewnętrznej części budynku pawilonu usługowego wykraczającej poza granicę działki inwestorów nr [...] w doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, gdyż bezsporne w sprawie pozostaje fakt, iż skarżący nie posiadają prawa dysponowania działką nr [...] na cele budowlane.
Roboty doprowadzające budynek do stanu zgodności z przepisami muszą zostać określone już na etapie decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, dla ewentualnego sprawdzenia ich wykonania, gdyż w chwili wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego budowlanego, przedmiotowy obiekt musi być zgodny z przepisami prawa.
Odnosząc się do zarzutów odwołania dot. czasu wykonania II etapu przedmiotowej inwestycji organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione już w poprzedniej decyzji. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego niniejszego postępowania, a także materiału dowodowego z postępowania dotyczącego miejsca składowania odpadów stałych na działce sąsiedniej nr [...] należy podzielić ocenę i ustalenia organu pierwszej instancji, że wykonanie przedmiotowej części budynku miało miejsce w latach [...], co wynika m.in. z protokołu z dnia [...] r., odwołania inwestorów z dnia [...] r. czy wyroków tut. Sądu z dnia 23 marca 2003 r. Sygn. akt II SA/Ka 943/03 oraz z dnia 9 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 521/15. Stąd też organ podzielił ustalenie organu pierwszej instancji, a w konsekwencji bezspornym jest, że w stosunku do przedmiotowych robót budowlanych ma obecnie zastosowanie ustawa Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r.
Skargę na powyższą decyzję złożyli L. i M.B.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania oraz przepisów prawa materialnego, powtarzając co do zasady zarzuty i argumentację przedstawioną w odwołaniu. Podkreślili, że przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o materiał dowodowy, który nie w pełni oddaje faktyczny przebieg budowy. Ustalenia dotyczące "zaszłych stanów" są trudne i wymagają dokładnego ustalenia faktów ze stanem rzeczywistym i prawnym na dany czas. Wskazali na niedokładności ich stanowiska prezentowanego w przywołanych dokumentach dotyczących postępowania związanego z miejscem składowania odpadów stałych. Podkreślili, że naruszenie granicy sąsiedniej nieruchomości nie było świadome, a nadto musiało być ono popełnione ponad 20 lat temu. Przekroczenie to jest minimalne i nie wpływa ze szkodą na wykorzystanie tej posesji. Nadto w tym zakresie winny mieć zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że w pełni podtrzymuje dotychczasowe stanowisko, nie stwierdzając by w sprawie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny W Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...] nakazującą inwestorom L. i M.B. przedłożenie projektu budowlanego zamiennego budynku pawilonu usługowego realizowanego na podstawie decyzji Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] r. o znaku nr [...], w części dotyczącej II etapu budowy przedmiotowego budynku, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót na działce nr [...] w P. przy ulicy [...] oraz wykonania robót budowlanych w zakresie przebudowy ściany zewnętrznej części budynku tego pawilonu wykraczającej poza granice działki inwestorów - tj. nr [...].
Kontrolowana decyzja została podjęta na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tjedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332)..
Stosownie do tego przepisu w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Jest poza sporem w sprawie, że inwestorzy L. i M. B. realizowali inwestycję na podstawie decyzji Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] r. o znaku nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej plan realizacyjny zabudowy działki nr [...] k.m. [...] w P. przy ulicy [...] pawilonem handlowym i wiatą magazynową. Pozostaje także poza sporem fakt, iż inwestycja realizowana była w dwóch etapach, a mianowicie w I etapie tej budowy, wzniesiony został budynek w południowej części tej działki i ten etap został zakończony decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] r. Wydane pozwolenie na budowę obejmowało także budowę wiaty w północnej części działki. Nie doszło jednak do jej wzniesienia. W chwili obecnej w miejsce wiaty doszło do posadowienia części budynku handlowego, czyli w istocie planowana wiata posiada obecnie ściany zewnętrzne i otwory okienne od strony zachodniej, czyli w konsekwencji wykonane roboty budowlane stanowiły nie budowę wiaty ale rozbudowę budynku handlowego.
Nie może zatem budzić wątpliwości fakt, iż w konsekwencji doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Problemem spornym w sprawie pozostaje data wykonania przedmiotowych robót budowlanych, która determinuje zastosowanie w sprawie prawidłowego trybu likwidacji stwierdzonej niezgodności. Orzekające w sprawie organy, po analizie dostępnych w sprawie materiałów dowodowych, także z postępowania dotyczącego innej sprawy - dotyczącej miejsca składowania odpadów stałych na sąsiedniej działce, ustaliły, iż II etap budowy - w trakcie którego doszło do wskazanego powyżej istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego miał miejsce w latach [...] Ustalenie to wynikało także z oświadczeń obecnie skarżących, którzy sami przyznali, że inwestycja realizowana była na zakupionej w [...] r. działce nr [...] w dwóch etapach- I etap w [...] r., a w [...] r. drugą część - zmienioną w stosunku do uzyskanego pozwolenia na budowę.
Nie są zatem wiarygodne obecne twierdzenia skarżących, iż inwestycja miała miejsce wcześniej, a wobec powyższego niezgodne z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest zastosowanie trybu wskazanego w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Na podkreślenie zasługuje fakt, że zgodnie z przywołanym art. 103 ust. 2 przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem wszczęto postępowanie administracyjne. Na potwierdzenie takiego stanu rzeczy skarżący nie przedstawili żadnego dowodu. W okolicznościach tej sprawy należy zatem przyznać, iż orzekające w sprawie organy dokonując szczegółowej analizy wszystkich powiadanych akt spraw związanych z przedmiotową inwestycją prawidłowo ustaliły termin realizacji przedmiotowych robot budowlanych.
Ustalony stan faktyczny sprawy, co nie pozostawia wątpliwości, odpowiada stanowi określonemu w hipotezie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Skarżący, dysponując decyzją Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] r., na podstawie której zatwierdzony plan realizacyjny przewidywał budowę wiaty w północnej części działki skarżących nr [...] doprowadzili w istocie do rozbudowy istniejącego budynku pawilonu handlowego. Nie może budzić żadnych wątpliwości to, iż w wyniku wykonanych robót budowlanych doszło istotnego odstępstwa od zatwierdzonego wymienioną decyzją projektu rozumieniu art. 36a ust. 1 pr. bud. Odstąpienie to polegało na obudowie planowanej wiaty ścianami zewnętrznymi co doprowadziło do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Zgodnie z zapisem art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno- budowlanej. Pozwoleniem takim nie legitymując się skarżący.
W tym stanie rzeczy, skoro budowa została już zrealizowana, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego nałożenie na inwestorów obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.
Dodatkowo w niniejszej sprawie zasadnie uznał organ odwoławczy, już w poprzednio wydawanych decyzjach uchylających rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, że w sprawie zachodziła także potrzeba nałożenia obowiązków w zakresie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzono bowiem w toku postępowania, że jedna ze ścian przedmiotowego budynku narusza granice działki nr [...], wchodząc na działkę nr [...], w stosunku do której skarżący nie posiadają prawa dysponowania. Niezbędne zatem było nałożenie na skarżących obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i to niezależnie od tego, czy przedmiotowe naruszenie było świadome, zawinione czy też nie.
Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze stwierdzić trzeba, iż nie znajdują one uzasadnienia. Sąd nie dopatrzył się naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania, strony miały możliwość czynnego uczestniczenia w postępowaniu i zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.
Mając powyższe na względzie Sąd nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu organów mogących mieć wpływ na wynik sprawy i uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z obowiązującym prawem, a w związku z tym na podstawie powołanych przepisów oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.