Uzasadnienie
Burmistrz Miasta R. decyzją z 1 lutego 2023 r., działając m.in. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 3a-3d oraz ust. 16 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 141 z ze zm. dalej u.d.w.) oraz art. 40, art. 41 art. 104, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej - k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku odmówił J. W. (dalej "skarżący", "strona") przyznania dodatku węglowego.
W uzasadnieniu wskazano m.in., że wniosek strony dotyczy adresu zamieszkania, na który został już przyznany dodatek. Wskazano także na ustalenia wywiadu środowiskowego, wedle których strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zajmuje samodzielny lokal w budynku przy ul. [...]. Lokal ten posiada osobne wejście, odrębną kuchnię, łazienką oraz jest ogrzewany ze współdzielonego źródła ciepła tj. kotła na paliwo stałe. Jednocześnie organ wskazał, że w terminie do 30 listopada 2022 r. nie zostały podjęte formalne kroki w celu nadania odrębnego adresu miejsca zamieszkania strony.
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Zaakcentował, że nie podjął formalnych kroków w celu uregulowania kwestii odrębnego adresu, gdyż z informacji uzyskanych zarówno w urzędzie gminy, jak i w starostwie wynika, że w jego sytuacji mieszkaniowej nie zostanie mu nadany oddzielny numer porządkowy. Nie nadaje się bowiem odrębnych numerów porządkowych dla poszczególnych kondygnacji budynków (§ 6 ust. 8 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r.).
Decyzją z 19 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało jednak w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przybliżyło podstawę prawną rozstrzygnięcia, w tym treść kolejnych nowelizacji ustawy o dodatku węglowym.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że stronie nie może być przyznane prawo do dodatku węglowego. Według Kolegium, aby skorzystać z przepisów pozwalających na przyznanie dodatków węglowych dla kilku gospodarstw domowych zamieszkujących pod jednym adresem wnioskodawca powinien podjąć kroki formalne, prowadzące do ustalenia odrębnego adresu zamieszkania dla zajmowanego lokalu. Tymczasem w dniu 13 grudnia 2022 r. skarżący oświadczył, że nie podjął takich kroków.
W skardze na decyzję Kolegium strona wniosła o jej uchylenie oraz o wypłatę wnioskowanego dodatku.
Podobnie jak w odwołaniu skarżący w uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że nie podjął formalnych kroków w celu uregulowania kwestii odrębnego adresu, gdyż z informacji uzyskanych zarówno w urzędzie gminy jak i w starostwie wynika, że w jego sytuacji mieszkaniowej nie zostanie mu nadany oddzielny numer porządkowy. Nie nadaje się bowiem odrębnych numerów porządkowych dla poszczególnych kondygnacji budynków (§ 6 ust. 8 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r.).
Skarżąc wskazał ponadto, że nie jest właścicielem nieruchomości i z tego powodu nie może złożyć wniosku o wyodrębnienie adresu. Przypomniał także ustalenia poczynione w trakcie wywiadu środowiskowego, wedle których zamieszkuje w odrębny lokalu. Zaakcentował przy tym, że organy wprowadzają wymogi dotyczące dodatku węglowego, które nie wynikają z obowiązujących przepisów prawa. Dodał, że w innych gminach w sytuacji analogicznej do jego sytuacji dodatki węglowe są przyznawane.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Wniosło jednocześnie o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 19 kwietnia 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 1 lutego 2023 r. o odmowie przyznania skarżącemu dodatku węglowego. Powodem tej odmowy było zaś niepodjęcie przez skarżącego formalnych kroków w celu uzyskania odrębnego adresu dla zajmowanego przez niego odrębnego lokalu.
Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 2 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 141 z ze zm. dalej w skrócie jak dotychczas u.d.w.).
W rozpoznawanej sprawie w związku z wnioskiem skarżącego o wypłatę dodatku węglowego organ I instancji ustalił, że na adres wskazany przez stronę, został już złożony wniosek o wypłatę dodatku węglowego przez innego wnioskodawcę, który uczynił to jako pierwszy.
W związku ze stwierdzoną wyżej okolicznością, zaakcentować należy, że zgodnie z art. 2 ust. 3a u.d.w., w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem.
Przepis art. 2 ust. 3b tej ustawy precyzuje, że w przypadku, gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego, mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.
Od powyższej reguły, dotyczącej pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wypłatę dodatku węglowego, został wprowadzony wyjątek w art. 2 ust. 3c u.d.w. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła.
Stosowanie powyższego wyjątkowego unormowania i w konsekwencji przyznanie dodatku węglowego – jak stanowi art. 2 ust. 3c u.d.w - jest możliwe tylko wówczas, gdy gospodarstwo domowe zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe we wskazanym wyżej terminie, ustalenie odrębnego adresu i jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania.
Ze względu na treść przytoczonych przepisów, zdaniem Sądu, organ był zobligowany ustalić, czy w sprawie zaistniały okoliczności, będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b u.d.w.
Kolegium wskazało na treść znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia skarżącego z dnia 13 grudnia 2022 r., w którym oświadczył on, że w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie zostały podjęte kroki formalne w celu ustalenia odrębnego adresu miejsca adresu zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących w odrębnych lokalach. Z oświadczenia tego Kolegium wywiodło, zasadność odmowy przyznania wnioskowanego dodatku węglowego. Jednak, w ocenie Sądu, stanowiska tego nie można uznać za prawidłowe.
Sąd w składzie orzekającym podziela i przyjmuje za własne stanowisko tutejszego Sądu przedstawione m.in. w wyroku z 31 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 474/23, wedle którego w odniesieniu do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby wskazana okoliczność "braku możliwości ustalenia odrębnego adresu" mogła być ustalona wyłącznie na skutek podjęcia formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego bądź też wymagane było potwierdzenie wskazanej okoliczności konkretnym dowodem.
Wprowadzona regulacja nie wymaga bowiem wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu, czy złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego. Uwzględniając dokumentację niezbędną dla zainicjowania tego rodzaju postępowania, poważne wątpliwości budziłoby dokonanie powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. w sytuacji, gdy nowelizacja, na mocy której do art. 2 dodano ust. 3c i ust. 3d, weszła w życie w dniu 3 listopada 2022 r. (ustawa z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2236).
Wykazanie, iż omawiana tutaj przesłanka została spełniona może nastąpić poprzez złożenie oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony (por. wyroki WSA: w Gliwicach z 11 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 355/23, z 8 maja 2023 r. sygn. II SAB/Gl 24/23, w Łodzi z 23 maja 2023 r. sygn. I SA/Łd 299/23).
Gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie przyznania świadczenia od podjęcia przez wnioskodawcę określonych czynności zmierzających do wyodrębnienia lokalu, to znalazłoby to swój bezpośredni wyraz w brzmieniu przepisów u.d.w. i spowodowałoby istotne zawężenie kręgu osób, które mogłyby skorzystać z omawianego tutaj wyjątku. Tymczasem kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury, przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych, dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23).
Organ zobowiązany był zatem ocenić, czy w świetle złożonego oświadczenia, a także okoliczności podniesionych w odwołaniu, brak odrębnego adresu spowodowany jest faktycznie tym, że jego ustalenie było niemożliwe, czy też wynikało z tego, że skarżący mając możliwość ustalenia takiego adresu z tej możliwości nie chciał skorzystać. Tymczasem kwestie te nie zostały dostrzeżone, a w konsekwencji nie zostały wyjaśnione. W rezultacie zaś tych zaniechań odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia była przedwczesna.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W realiach rozpoznawanej sprawy ze względu na niewyjaśnienie przedstawionych powyżej zagadnień stwierdzić należało, że organy obu instancji nie wypełniły prawidłowo obowiązków wynikających ze wskazanych tutaj przepisów k.p.a., przy czym naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przyczyny, z powodu których nie było możliwe ustalenie do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu wskazane zostały w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżący wyjaśnił, że w przypadku zamieszkiwanego przez niego lokalu nie jest prawnie możliwe uzyskanie odrębnego adresu. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów skarżącego i nie przeanalizował kwestii możliwości ustalenia odrębnego adresu dla lokalu skarżącego w kontekście uregulowań rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r. 1368).
W konsekwencji organ odwoławczy naruszył także art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 1998 r., I SA/Lu 21/98, opubl. w CBOSA). Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA 9 kwietnia 2001 r., V SA 1611/00). Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 lipca 2020 r., II SA/Po 1038/19).
Wskazane dotychczas uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., a także mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w. polegające na błędnej wykładni tych przepisów, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) i art. 135 p.p.s.a., dały podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a to wobec wniosku Kolegium w tym zakresie i braku żądania strony skarżącej o skierowanie sprawy na rozprawę (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wyżej poczynione rozważania Sądu, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.