Uzasadnienie
Informacją z dnia 29 kwietnia 2020 r. Burmistrz Miasta C., działając na podstawie art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7, art. 272 ust. 8, 10, 22, 23, art. 273, art. 300 ust. 1 oraz art. 552 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm., dalej: "Prawo wodne"), w związku z § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie") ustalił K. B. oraz R. B., będącymi wspólnikami spółki cywilnej: PPUH A s.c. K.B., R. B. opłatę w wysokości 600 zł za IV kwartał 2019 r., z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej na nieruchomości położonej w.przy ul.[...], oznaczonej ewidencyjne jako działka nr 1 [...]
Wskazując sposób obliczenia opłaty organ wyjaśnił, że została ona ustalona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach oraz przedstawił równanie matematyczne użyte do wyliczenia tej opłaty.
Natomiast w uzasadnieniu informacji organ wskazał, że użytkownikiem nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1obr. [...] jest PPHU A s.c. K. B., R. B., powierzchnia działki wynosi 4809 m2, a wielkość powierzchni wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej wynosi 4801 m2, co stanowi prawie 100 % całkowitej powierzchni nieruchomości.
W reklamacji od powyższej informacji jej adresaci zakwestionowali ustalenia organu dotyczące wielkości powierzchni działki "zmniejszającej naturalną retencję", Wskazali, że na działce znajduje się jedynie magazyn, a cała działka oprócz magazynu jest terenem nieutwardzonym. Zaproponowali odbycie wspólnej wizji terenowej celem potwierdzenia stanu faktycznego.
W ramach postępowania toczącego na skutek wskazanej powyżej reklamacji w dniu 15 maja 2020 r. odbyły się oględziny przedmiotowej nieruchomości z udziałem R. B.. W trakcie oględzin skarżący oświadczył, że nie zgadza się z wyliczeniami przedstawionymi w otrzymanej informacji z dnia 29 kwietnia 2020 r. Stwierdził, że utwardzenie powierzchni działki nr 1 [...] ograniczone jest do budynku socjałno-magazynowego zlokalizowanego na jej terenie.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta C. nie uznał złożonej reklamacji i, tak jak w powyższej informacji, orzekł o określeniu K. B., R. B. opłaty w wysokości 600 zł za IV kwartał 2019 r. Jako podstawę prawną wskazał art. 273 ust. 6 w związku z art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7, art. 272 ust. 8, ust. 10 i ust. 22 Prawa wodnego, § 9 pkt 1 rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, a także przybliżył treść informacji ustalającej wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej za IV kwartał 2019 r. Przedstawił dokumenty, na podstawie których organ i instancji dokonał ustaleń w tym te wynikające z przeprowadzonych w dniu 15 maja 2020 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości. W trakcie oględzin przedstawiciele organu I instancji okazali skarżącemu dowody zgromadzone w aktach sprawy w postaci wydruków ortofotomap sporządzonych w latach 2012-2018 i udostępnionych na różnego rodzaju geoportalach wskazujących na utwardzenie terenu działki nr 1 [...] i wyłączenie jej powierzchni z funkcji terenu biologicznie czynnego.
Odniósł się do decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...], zezwalająca firmie A Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w C. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Stwierdził, że zgodnie z okazanym zezwoleniem działka nr 1 [...] przy ul. F. w C. stanowi miejsce zbierania i magazynowania 180 rodzajów odpadów, w związku z prowadzoną w tym zakresie działalnością gospodarczą, przy czym różnego rodzaju odpady niebezpieczne winny być magazynowane w budynku magazynowym o betonowym podłożu, natomiast odpady inne niż niebezpieczne - w metalowych kontenerach bądź w pryzmach "na utwardzonym szczelnym placu magazynowym''.
Odnosząc się do ustaleń R. B. oświadczył, że powyższa decyzja jest aktualna na dzień oględzin, jednak trwa procedura jej zmiany w zakresie ilości i rodzajów odpadów zbieranych i magazynowanych na terenie działki nr 1 [...]. Wyjaśnił nadto, że teren działki wokół budynku magazynowego stanowi plac magazynowy utwardzony gruzem, tłuczniem i kamieniem, nie posiadający szczelnej powierzchni. W ocenie organu orzekającego ustalony stan faktyczny, związany z zagospodarowaniem powierzchni działki nr 1 [...] i jej niemal całkowitym utwardzeniem, nie wypełnia definicji terenu biologicznie czynnego, zawartej w obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tym samym spełnione są kryteria wskazane w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, w oparciu o które wójt, burmistrz bądź prezydent miasta ustała opłatę za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Mając na względzie całość materiału dowodowego w sprawie organ nie uznał reklamacji z dnia 4 maja 2020 r. i orzekł, jak w decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący R. B. zarzucił naruszenie art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego w związku z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez bezpodstawne uznanie, że zaistniały warunki, do ustalenia opłaty za rzekome zmniejszenie powierzchni terenu biologicznie czynnego, podczas gdy wymóg ten nie został spełniony. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostatecznie wnikliwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, pozwalającego stwierdzić, czy na terenie wysypanym pryzmami gruzu, pospółką, kamieniem, popiołem i żużlem, możliwa jest wegetacja roślin i czy stanowi on teren biologicznie czynny, a także bezpodstawnym stwierdzeniu, że doszło do zmniejszenia powierzchni terenu biologicznie czynnego, pomimo iż okoliczność ta nie została wykazana, a także naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wyprowadzenie negatywnych konsekwencji dla stron z tego, iż realizowały wymóg innego organu – Starosty [...], co do utwardzenia placu.
W związku z podniesionymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu administracyjnego na jego rzecz kosztów postępowania, a także dopuszczenia dowodu z dokumentacji fotograficznej załączonej do skargi, na okoliczność wyglądu nieutwardzonej powierzchni działki.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że na przedmiotowej działce znajduje się jedynie magazyn, który zajmuje nieznaczną część tejże nieruchomości. Cała działka oprócz magazynu jest terenem nieutwardzonym, więc w żaden sposób nie została zmniejszona naturalna retencja terenowa. Utwardzenie powierzchni działki ograniczone jest do położonego na niej budynku socjalno-magazynowego. Odniósł się do ustaleń oględzin z dnia 15 maja 2020 r. podkreślając, że na części działki znajdowały się kilkumetrowej wysokości pryzmy gruzu, ziemi, a także niewielkie ilości płyt betonowych, zaś miejsca wolne od pryzm posiadały nawierzchnię utwardzoną za pomocą tłucznia, o czym świadczyły zdjęcia (również te dołączone do skargi).
Skarżący podniósł, że w obecnym stanie prawnym pojęcie "powierzchni biologicznie czynnej" zostało zastąpione pojęciem "terenu biologicznie czynnego" zgodnie z aktualnym brzmieniem § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto jak wskazuje się w orzecznictwie w każdym przypadku organ powinien zbadać sposób umieszczenia kraty czy płyty w gruncie celem ustalenia czy istnieją warunki dla naturalnej wegetacji roślin (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 528/12). W trakcie oględzin wykazano, że na części działki znajdowały się kilkumetrowej wysokości pryzmy gruzu, ziemi, a także niewielkie ilości płyt betonowych, zaś miejsca wolne od pryzm posiadały nawierzchnię utwardzoną za pomocą tłucznia, a wobec powyższego plac nie posiadał szczelnej powierzchni. Wysypanie tłucznia (podobnie jak gruzu czy kamienia) nie uniemożliwia wegetacji roślin(na przykład mogą tam rosnąć tzw. rośliny ruderalne).
Skarżący podniósł, że w razie wątpliwości organ powinien był zasięgnąć opinii biegłego za zakresu biologii i ochrony środowiska, który w oparciu o wiadomości specjalne stwierdziłby, czy rzeczywiście doszło do zmniejszenia powierzchni terenu biologicznie czynnego, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Organ nie wziął także pod uwagę, że obowiązek utwardzenia placu wynikał z decyzji Starosty [...], a wyciąganie negatywnych konsekwencji z realizacji przez strony wymogów nałożonych w decyzji innego organu uznał za bezpodstawne i sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywatela do organów władzy publicznej.
Również K. B. złożył identycznie brzmiąca skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Burmistrza Miasta C. z [...] Obie skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawna. Zaakcentował, że stosował jednoznaczne pojęcia i definicje, zgodnie z praktyką przyjętą w orzecznictwie sądowym oraz praktyką wskazaną w stanowisku interpretacyjnym Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Uznał zarzuty podnoszone w skardze za bezzasadne. Odnosząc się do zarzutu, że spełnienie przez skarżącego wymogu wynikającego z decyzji jednego organu – Starosty [...], sprowadza na niego negatywne konsekwencje w postaci obciążenia go opłatą z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej przez inny organ - Burmistrza Miasta C. uznał za "osobliwy". Dodał, że ujawnione niezgodności w zakresie warunków prowadzonej gospodarki odpadowej w stosunku udzielonego zezwolenia stanowić będą przedmiot odrębnego rozpoznania przez organ udzielający zezwolenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzone w powyższym zakresie badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniem uzasadniającym jej uchylenie.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 310, dalej, jak dotychczas: "Prawo wodne"). Ustawa wprowadziła m.in. regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi. Korzystanie z usług wodnych powiązane zostało z obowiązkiem uiszczania opłat i należy do instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami.
Jak stanowi art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
Z powyższego przepisu wynika, że przesłankami skutkującymi obowiązkiem poniesienia przedmiotowej opłaty są:
- - odpowiednia powierzchnia (powyżej 3.500 m2),
- - wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej, poprzez wykonywanie robót i obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, skutkującej zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej,
- - lokalizacja nieruchomości na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
W realiach rozpoznawanej sprawy okolicznością bezsporną jest to, że nieruchomość, której użytkownikiem wieczystym są m.in. skarżący posiada powierzchnię, o której mowa w powyższym przepisie.
Przedmiotem sporu jest okoliczność wyłączenia prawie 100 % powierzchni przedmiotowej nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. W ocenie organu przy powierzchni działki 4808 m2, aż 4801 m2 zostało wyłączone z powierzchni biologicznie czynnej. Natomiast zdaniem skarżących utwardzenie powierzchni działki nr 1 [...] ograniczone jest do budynku socjalno-magazynowego zlokalizowanego na jej terenie.
W ocenie Sądu, dążąc do wykazania tej okoliczności, organ nadmierną uwagą skoncentrował na pojęciu powierzchni biologicznie czynnej, nie dostrzegając jednocześnie, że wyłączenie z tej powierzchni musi mieć postać kwalifikowaną, związaną z zaistnieniem dodatkowych, specyficznych okoliczności tj. że musi nastąpić poprzez wykonywanie robót i obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, oraz że ma skutkować zmniejszeniem naturalnej retencji terenowej. W art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego obowiązek uiszczenia opłaty został ściśle związany z wykonaniem na nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie retencji. Takim wyłączeniem z powierzchni biologicznie czynnej jest bez wątpienia szczelne utwardzenie nawierzchni. Nie jest przedmiotem sporu powierzchnia zajęta pod budynek socjalno – magazynowy, jakkolwiek z akt sprawy nie wynika wielkość tej powierzchni.
Natomiast w odniesieniu do pozostałej powierzchni (a w istocie w odniesieniu do powierzchni brakującej do przekroczenia ustawowego progu 70 %) organ nie wskazał, że wykonano na niej roboty lub obiekty budowlane trwale związane z gruntem. Samo stwierdzenie, że pozostały teren pokryty był pryzmami gruzu, ziemi, a także niewielką ilością płyt betonowych, zaś miejsca wolne od pryzm posiadały nawierzchnię utwardzoną za pomocą tłucznia, nie jest wystarczające do uznania, że doszło na tym terenie do wykonania robót lub obiektów trwale związanych z gruntem, o których mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Poza tym nie są to wszystkie wymogi, gdyż na gruncie tego przepisu koniecznym jest wykazanie nie tylko wykonania robót lub obiektów budowlanych, ale także tego, że skutkują one zmniejszeniem naturalnej retencji.
Z uwagi na opisane wyżej okoliczności Sąd stwierdził, że do wydania zaskarżonej decyzji określającej opłatę za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej doszło w sposób przedwczesny, bez dostatecznego wyjaśnia wszystkich kluczowych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. Tym samym organ dopuścił się naruszenia norm procesowych wynikających z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Skutkiem zaś tych uchybień było naruszenie prawa materialnego polegające na przedwczesnym zastosowaniu art. art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego pomimo, że organ nie wykazał spełnienia wszystkich przesłanek, z którymi ustawodawca powiązał nałożenie opłaty, o której mowa w tym przepisie.
W związku z powyższym Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1a i c p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) obejmujących opłacony przez skarżącego wpis od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz 374, ze zm.), albowiem w związku intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji organ będzie zobowiązany do tego, aby ponownie rozpatrzyć reklamację skarżących od informacji stanowiącej podstawę ustalenia spornej opłaty z tytułu zmniejszenia retencji, przy czym rozpatrując tę reklamację organ będzie związany przedstawioną przez Sąd oceną prawną co do przesłanek, od których spełnienia ustawodawca uzależnił nałożenie spornej opłaty. Organ kierując się tymi przesłankami powinien ustalić, jakie roboty lub obiekty budowlane trwale związane z gruntem wykonano oraz, czy miało to miejsce na takiej powierzchni, która jest niezbędna do przekroczenia wskazanego powyżej progu 70 % powierzchni (liczonej łącznie z bezsporną powierzchnią pod budynkiem socjalno-magazynowym), a także powinien ustalić, czy te roboty lub te obiekty budowlane skutkują zmniejszeniem naturalnej retencji.
Należy w tym zakresie zwłaszcza ustalić, czy i w jakim zakresie pryzmowane, poza obszarem utwardzonym kostką brukową, materiały mogą chłonąć lub zatrzymywać wodę pochodzącą z opadów, co wymaga także ustalenia właściwości podłoża (jego przepuszczalności lub chłonności), na którym są przechowywane. Dokonanie powyższych ustaleń wymaga przeprowadzania ponownych, dokładnych oględzin przedmiotowej nieruchomości. Badając właściwości pryzmowanych materiałów oraz znajdującego się pod nimi podłoża organ oceni zasadność twierdzeń skarżących o możliwości wzrostu na ich powierzchni roślinności, przy czym weźmie w tym zakresie pod uwagę to, czy i z jaką częstotliwością pryzmowany materiał jest przemieszczany (pobierany z pryzmy lub dosypywany na pryzmę), a także ustali, czy i jaka roślinność występuje już na pryzmach. W zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń organ rozważy zasadność ewentualnego uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego dotyczących powołania biegłego, o ile wnioski te w dalszym ciągu będą podtrzymywane przez skarżących.