Uzasadnienie
Rada Miejska w Gliwicach uchwałą z dnia 3 czerwca 2004 r. nr XX/528/2004, podjętą na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 839 ze zm.), ustaliła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta Gliwice. Uchwała ta została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia 17 sierpnia 2004 r. Nr 76, poz. 2255. Zmiany uchwały dokonano kolejnymi uchwałami Rady Miasta Gliwice:
- – z dnia 8 lipca 2004 r. nr XXI/580/2004,
- – z dnia 16 lutego 2006 r. nr XXXIX/995/2006,
- – z dnia 26 października 2006 r. nr XLVII/1209/2006,
- – z dnia 12 września 2013 r. nr XXXVII/751/2013.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 199/14 wskutek skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność § 4 ust. 3 i 4 oraz § 2 ust. 2 uchwały z dnia 3 czerwca 2004 r., a także § 4 ust. 5 tej uchwały – w brzmieniu obowiązującym do 21 kwietnia 2006 r. W motywach Sąd wskazał na zasadność zarzutu Prokuratora co do braku ustawowych podstaw do podwyższenia o 100% stawki opłaty w przypadku reklam świetlnych i podświetlanych. Wyjaśniono, że Sąd ograniczył się jednak do stwierdzenia nieważności przepisu w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 kwietnia 2006 r. W tej dacie weszła bowiem w życie uchwała Rady Miejskiej z dnia 16 lutego 2006 r. nr XXXIX/995/2006, której mocą zmienione zostało brzmienie § 4 ust. 5 uchwały pierwotnej.
Następnie obwieszczeniem Rady Miasta Gliwice z dnia 25 września 2014 r. ogłoszono tekst jednolity uchwały z dnia 3 czerwca 2004 r.
Pismem z dnia 8 września 2015 r. Prokurator Okręgowy w Gliwicach wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 4 ust. 5 – w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 kwietnia 2006 r., określonym w § 1 ust. 2 uchwały zmieniającej z dnia 16 lutego 2006 r. Uchwale w tej części Prokurator zarzucił naruszenie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm., dalej skrótowo u.d.p) oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez zróżnicowanie stawek opłat za zajęcia pasa drogowego pod reklamę w zależności od sposobu oświetlenia (świetlna/podświetlana), miejsca mocowania źródła światła i kierunku padania snopu światła na powierzchnię ekspozycyjną, w sytuacji gdy taki zapis uchwały wykracza poza wyraźną kompetencję rady gminy, która nie została upoważniona do zróżnicowania wysokości opłat w odniesieniu do reklam na podstawie innych kryteriów, aniżeli określonych w art. 40 ust. 9 u.d.p.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał także na naruszenie zasad techniki prawodawczej poprzez niewłaściwe oznaczenie jednostki redakcyjnej w uchwale nowelizującej, lecz jego zdaniem, nie ulega wątpliwości, że zmianie uległ § 4 ust. 5 uchwały pierwotnej. Po zacytowaniu treści art. 40 ust. 9 u.d.p., Prokurator powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zarzucił sprzeczność z prawem tego typu zróżnicowania wysokości stawki opłaty oraz konieczność ścisłego i dosłownego stosowania zagadnienia przez organ gminy. Zdaniem Prokuratora, przekroczenie delegacji ustawowej stanowi też istotne naruszenie prawa, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gliwice wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem organu gminy, przepisy art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p., nie zakazują bowiem różnicowania wysokości opłaty za zajęcia pasa drogowego. W szczególności art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy, pozwala na różnicowanie stawki opłaty ze względu na rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego.
Dla poparcia stanowiska odwołano się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 151/08.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona, a zawarte w niej zarzuty należy w pełni podzielić.
W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, że skarga jest dopuszczalna, bowiem kwestionowana w części uchwała, a mianowicie § 4 ust. 5 w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 kwietnia 2006 r., nadanych uchwałą zmieniającą z dnia 16 lutego 2006 r., nie była przedmiotem orzekania w przywołanym wyżej wyroku w sprawie II SA/Gl 199/14. Z uzasadnienia wyroku z dnia 11 czerwca 2014 r. wynika jednoznacznie, że Sąd ograniczył się to stwierdzenia nieważności tego przepisu w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 kwietnia 2006 r., kiedy to weszła w życie zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nowelizująca, aczkolwiek wyraził już wówczas pogląd o braku podstaw ustawowych do podwyższenia o 100% stawki opłaty w przypadku reklam świetlnych i podświetlanych.
Powyższy pogląd skład orzekający w pełni podzielił. Przepis art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, wyżej powołanej (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonego aktu i aktualnym, zawiera zamknięty katalog przypadków zezwalających organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego na zróżnicowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. I tak, z mocy tej regulacji przy ustaleniu stawek opłat uwzględnia się:
- 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty,
- 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego,
- 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni,
- 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego,
- 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1829/13 (LEX nr 1650614), z mocy art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy, dopuszczalne jest zróżnicowanie stawek opłat w zależności od różnic eksponowanych z uwagi na treść prawa budowlanego, a w szczególności w odniesieniu do wymagań dotyczących "urządzenia" lub "obiektu budowlanego".
W związku z tym rozstrzygnięcie sprawy wymaga stwierdzenia, czy reklama świetlna względnie podświetlana, przy wprowadzeniu dodatkowego kryterium w postaci miejsca umocowania źródła światła i kierunku padania snopu światła na powierzchnię eksponującą, stanowi inny rodzaj obiektu budowlanego lub urządzenia niż reklama, zdefiniowana w art. 3 pkt 23 ustawy o drogach publicznych (wg stanu prawnego na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały). Reklamą zgodnie z definicją ustawową był wówczas nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami (z pewnymi wyjątkami, co nie ma znaczenia w niniejszej sprawie).
Z kolei ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zarówno w brzmieniu z daty podjęcia uchwały, jak i obecnie, do kategorii budowli, czyli obiektu budowlanego, zalicza jedynie wolno stojąco trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe (art. 3 pkt 3). Instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego).
Zatem ustawa – Prawo budowlane różnicuje wymagania w zakresie reklam z uwagi na sposób połączenia z gruntem, a w przypadku reklam świetlnych i podświetlanych – w zależności od położenia poza obszarem zabudowanym.
Zdaniem składu orzekającego, oznacza to, że reklama świetlna i podświetlana, nie stanowi innego rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego na gruncie prawa budowlanego, które nie przewiduje żadnych dodatkowych wymagań, różnicujących reklamy. Faktem jest, że § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcia pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014r., poz. 1608), jak i poprzednio obowiązujące akty wykonawcze, wydane na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych, przewidywały podwyższenie stawek takich opłat w przypadku reklam świetlnych i podświetlanych, lecz w przypadku aktu prawa miejscowego nie jest dopuszczalnie posłużenie się analogią z uwagi na odmienną podstawę prawną upoważnienia ustawowego do działania organów samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8 ustawy).
Za niedopuszczalnością zróżnicowania stawek opłat w przypadku reklam świetlnych i podświetlanych opowiedział się także tut. Sąd w przywołanym w skardze wyroku w sprawie II SA/Gl 214/14.
Odnosząc się zaś do argumentacji Gminy zawartej w odpowiedzi na skargę, stwierdzić należy, że nie wykazano, aby w takim przypadku chodziło o inny rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego. Powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiada się za możliwością zróżnicowania wysokości stawek opłat w granicach wyznaczonych przepisem art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, jednak nie dotyczy reklam świetlnych i podświetlanych. Stąd też zawartej tam argumentacji nie sposób przenieść wprost na grunt niniejszej sprawy.
Naruszenie prawa, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej, godzi też w konstytucyjne zasady działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) oraz wydawania aktów prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji). Przesądza to o zakwalifikowaniu wady prawnej aktu prawa do kategorii istotnego naruszenia, skutkującego nieważnością uchwały w tej części z mocy art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Upływ roku od podjęcia aktu nie stanowi zatem przeszkody prawnej do jego wyeliminowania z obrotu prawnego z mocą ex tunc.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 5 – w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 kwietnia 2006 r. – na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
- – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
Z mocy art. 152 § 2 tej ustawy, brak podstaw do określenia w orzeczeniu sądu daty utraty mocy prawnej aktu prawa miejscowego, co oznacza, że akt ten nie wywołuje skutków prawnych dopiero od chwili uprawomocnienia się wyroku.
im