Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 15 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 972/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 31 marca 2023 r. znak: SKO.4106.259.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. (dalej "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") z 6 lutego 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Organ pierwszej instancji odmówił R. K. (dalej "skarżący") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 17 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104, art. 107 i art. 109 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że skarżący nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności żony skarżącego nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a zatem nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Poza tym skarżący jest uprawniony do emerytury rolniczej i nie zawiesił tego prawa pomimo, iż został przez organ pierwszej instancji pouczony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury rolniczej do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.

W odwołaniu od decyzji skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię i pominięcie, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt: K 38/13 przepis ten został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skarżący zarzucił także obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w związku z art. 23 oraz 27 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego poprzez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że małżonkowi na którym spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującemu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze sformułowano także zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez uznanie, że pobieranie przez skarżącego świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawną żoną.

Kolegium decyzją z 31 marca 2023 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13 data powstania niepełnosprawności żony skarżącego nie może być powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się zaś do przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Kolegium wyjaśniło, że ma ona zastosowanie tylko w sytuacji, gdy wnioskującym o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest inna osoba niż współmałżonek osoby niepełnosprawnej. Jednakże zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna zasługuje na utrzymanie w mocy, gdyż zaistniała negatywna przesłanka przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Skarżący pobiera emeryturę rolniczą i nie zawiesił tego prawa. Tylko zawieszenie prawa do emerytury skutkujące wstrzymaniem jej wypłaty eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Skarżący, za pośrednictwem pełnomocnika, wniósł skargę na decyzję Kolegium, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pobieranie przez skarżącego świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawną żoną. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 79a k.p.a. przez niepoinformowanie strony przez organ odwoławczy przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej przez skarżącego emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania praw do świadczenia pielęgnacyjnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powinien być interpretowany w taki sposób, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury. Ponadto skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien poinformować stronę, co wynika z art. 9 i art. 79a k.p.a. Wobec tego w sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdził, że jedyną przeszkodą do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez niego emerytury powinien go o tym poinformować i wyznaczyć odpowiedni termin do usunięcia negatywnej przesłanki.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że organ pierwszej instancji informował skarżącego reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. W toku postępowania odwoławczego skarżący nie przedłożył dowodu na okoliczność zawieszenia prawa do emerytury. Jeśli zaś chodzi o interpretację art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. to brak jest możliwości miarkowania czy też uwzględniania szczególnej sytuacji finansowej bądź rodzinnej wnioskodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).

Skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżący wniósł o zastosowanie tego trybu postępowania, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty są zasadne.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy przesłanki negatywnej wyłączającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Kolegium prawidłowo bowiem oceniło, że stanowisko organu pierwszej instancji, który oparł decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jest wadliwe (niezgodne z prawem).

Odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organy obu instancji powołały się na okoliczność, że skarżący pobiera emeryturę rolniczą. Dopiero zawieszenie prawa do tej emerytury skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty i wyeliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Natomiast zdaniem skarżącego przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Ponadto skarżący nie został poinformowany przez organ o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie świadczenia emerytalnego i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty tego świadczenia.

Należy zatem mieć na uwadze, że zgodnie z 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji w sprawie) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Zagadnienie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jest rozbieżnie oceniane w sądownictwie administracyjnym, jednakże w ocenie Sądu należy opowiedzieć się za wykładnią celowościową, funkcjonalną i systemową tego przepisu. Z art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie może pozostawać w zbiegu z dochodami za pracę lub świadczeniami socjalnymi zapewniającymi źródło utrzymania, bowiem świadczenie pielęgnacyjne ma zapewnić właśnie źródło utrzymania tym, którzy z powodu sprawowania opieki są go w ogóle pozbawieni. Prowadzi to do wniosku, iż okoliczność ustalonego prawa do emerytury sama przez się nie jest przesłanką uniemożliwiającą skuteczne ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne. Prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przemawia więc za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

W konsekwencji warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji otrzymywania emerytury jest dokonanie wyboru przez uprawnionego świadczenia pielęgnacyjnego i zawieszenie przez niego prawa do emerytury (por. wyroki NSA: z dnia 15 marca 2023 r., I OSK 1280/22; z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20 - opublikowane w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. W przypadku emerytury rolniczej podstawa prawna do jej zawieszenia wynika z art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1251) w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j.

Dz. U. z 2023 r., poz. 208 z późn. zm.). Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 18 października 2022 r., I OSK 77/22, opubl. w CBOSA).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zgadza się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w powyższych orzeczeniach.

Jeśli chodzi o kwestię zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno – rentowego w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są dwa zasadniczo odmienne poglądy prawne. Przykładowo w wyrokach z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19 oraz z 30 kwietnia 2020 r. I OSK 1546/19 (opubl. w CBOSA) NSA stanął na stanowisku, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury.

Natomiast w wyrokach z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20 oraz z 15 lutego 2023 r., I OSK 961/22 (opubl. w CBOSA) NSA zajął odmienne stanowisko wskazując, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do drugiego w zaprezentowanych stanowisk. Z tych względów Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie dotyczącym możliwości kompensowania świadczenia pielęgnacyjnego i emerytalnego, tj. wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy świadczeniami.

W dalszej kolejności należy wskazać, że organy prowadzące postępowanie administracyjne zobowiązane są poinformować stronę o możliwości zawieszenia prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, co wynika z art. 9 i art. 79a k.p.a. Informacja taka powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą wszystkie przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku, a jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania świadczenia emerytalnego.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy należy wskazać, że organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W aktach postępowania pierwszoinstancyjnego brak jest stosownego pouczenia z art. 79a k.p.a. Organ pierwszej instancji nie poinformował skarżącego o przeszkodach w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, w tym o możliwości eliminacji jednej z nich poprzez zawieszenie pobierania emerytury. Fakt złożenia przez skarżącego oświadczenia o zawieszeniu prawa do emerytury rolniczej dopiero po otrzymaniu pozytywnej decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie oznacza, że skarżący był prawidłowo pouczony przez organ w tym zakresie. W sytuacji gdy skarżący nie miał pewności co do spełniania wszystkich pozytywnych przesłanek uzyskania świadczenia trudno oczekiwać, że podejmie decyzję o zawieszeniu emerytury i tym samym pozbawi się środków do życia.

Z kolei Kolegium korygując wadliwą decyzję organu pierwszej instancji w zakresie przesłanek z art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w uzasadnieniu decyzji wskazało, że jedyną przeszkodą do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez niego emerytury. Kolegium, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zaniechało poinformowania skarżącego, czy spełnia on pozytywne przesłanki ustawowe wymagane dla przyznania świadczenia i czy jedyną przeszkodą jest brak decyzji zawieszającej pobieranie emerytury. Zauważyć przy tym należy, że wobec stanowiska organu pierwszej instancji skarżący nie mógł mieć pewności, że uzyska prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli przedstawi decyzję o zawieszeniu prawa do emerytury na etapie postępowania odwoławczego.

Ponadto zawieszenie prawa do emerytury skarżący uznawał za sytuację ostateczną, gdyby nie podzielono jego poglądu co do sposobu interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie możliwości kompensowania świadczenia emerytalnego i pielęgnacyjnego.

W konsekwencji organy obu instancji naruszyły obowiązek informowania wynikający z art. 9 i art. 79a k.p.a., tj. zaniechały poinformowania skarżącego o możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego. Fakt, iż skarżący reprezentowany był w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika nie zwalniał organów z obowiązków wynikających z art. 9 i art. 79a k.p.a. Podkreślić trzeba, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia dla niej korzystniejszego, ale powinien podjąć takie działania proceduralne, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA: z 15 września 2020 r., I OSK 2199/19; z 30 sierpnia 2022 r., I OSK 1973/21 oraz z 17 listopada 2022 r., I OSK 233/22 – opubl. w CBOSA).

W przytoczonych okolicznościach uznać należy, że odmowa przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego była przedwczesna. Wobec powyższego decyzje organów obu instancji naruszają art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., a także przepisy postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 oraz art. 79a k.p.a., w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zasadny okazał się zatem zarzut skargi w tym zakresie. Dodatkowo organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że w przypadku skarżącego zachodzą negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, kierując się wskazaną przez Sąd wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pouczy skarżącego na podstawie art. 9 i art. 79a k.p.a. o możliwości dokonania wyboru świadczenia korzystniejszego i trybie zawieszenia prawa do emerytury. W zależności od poczynionych ustaleń i ocen organ pierwszej instancji wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł).

zdania odrębnego do uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 września 2023 r. sygn.. II SA/Gl 972/23

W mojej ocenie brak podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Otóż mając świadomość odmienności mojego stanowiska w stosunku do bogatego i mocno ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych uważam, że świadczenie, o którym mowa w art. 17 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390) przysługuje tylko rodzicom (opiekunom) niepełnosprawnych dzieci. I za takim stanowiskiem jestem w stanie wskazać kilka argumentów.

Pierwszy argument wynika z wykładni historycznej i autentycznej. Pierwotne brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy (Dz. U. z 2003 r. nr 228, poz. 2255) było następujące "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm.), albo o znacznym stopniu niepełnosprawności".

Zatem omawiane świadczenie nie mogło być przyznane w innych przypadkach, niż w przypadku rodziców (opiekunów) opiekujących się niepełnosprawnymi dziećmi. Takie zresztą stanowisko zajmuje S. Nitecki w glosie do wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19 (Samorząd Terytorialny z 2020 r. nr 7-8, s. 174-184). Wskazuje on wyraźnie, że "świadczenie pielęgnacyjne swoje początki czerpie w zasiłku stałym z tytułu opieki nad dzieckiem niepełnosprawnych, normowanym w ustawie z 29.11.1990 r. o pomocy społecznej, w którym to akcie wpierw w art. 27 ust. 3, a następnie w art. 27 ust. 1 zamieszczono stosowne regulacje. Z chwilą przyjęcia ustawy o świadczeniach rodzinnych z 29.11.2003 r. 14 przeniesiono tę instytucję z ustawy o pomocy społecznej do ustawy o świadczeniach rodzinnych i nadano jej nową nazwę "świadczenie pielęgnacyjne". Rozwiązanie takie wynikało w szczególności z tego, że pozycja ustawy o świadczeniach rodzinnych jest inna niż ustawy o pomocy społecznej, ponieważ ustawa o świadczeniach rodzinnych zaliczana jest do zabezpieczenia społecznego dającego większe gwarancje prawne przy ubieganiu się o jego przyznanie, niż ma to miejsce w ramach pomocy społecznej, w której elementem dominującym jest uznanie administracyjne".

Można tu również sięgnąć do uzasadnienia ustawy. Druk sejmowy nr 1555 wskazuje wyraźnie i w sposób nie pozostawiających żadnych wątpliwości, że "zasiłek ten zastąpi funkcjonujący w pomocy społecznej zasiłek stały. Przeznaczony jest dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej by opiekować się dzieckiem do lat 16 z orzeczoną niepełnosprawnością lub powyżej 16 roku życia z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności". Nie ulega żadnej wątpliwości, że zarówno treść art. 17 ust. 1 ustawy, jak i zamiar ustawodawcy były tu jednoznaczne. Świadczenie pielęgnacyjne zostało pomyślane jako zasiłek dla rodziców niepełnosprawnych dzieci. Tylko i wyłącznie.

Odwołując się do wykładni systemowej art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy nie można tego czynić w oderwaniu od pozostałych jednostek redakcyjnych składających się na ten ustęp. Konieczne jest tu powtórzenie omawianego przepisu. Art. 17 ust. 1 stanowi, że "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przepis powyższy jest adresowany do grupy osób, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Konieczne jest w tym momencie ustalenia o jakie osoby objęte tym przepisem chodzi. Odpowiedź daje tu wykładnia językowa. Jest to osoba niepełnosprawna "legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Sformułowanie powyższe wskazuje jednoznacznie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane w związku z opieką nad jakąkolwiek osobą. Chodzi tu o konkretną osobę, jaką jest dziecko obarczone niepełnosprawnością.

O prawidłowości wniosków płynących z zastosowanej wykładni systemowej świadczy również treść pozostałych ustępów art.

1. 17. I tak:
2. - ust. 1b, stanowiący, że "świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
3. 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
4. 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Przepis powyższy w sposób jasny wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w związku z opieką nad dzieckiem a nie osobą dorosłą, której niepełnosprawność powstała w okresie późniejszym. Mam pełną świadomość, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 uznał, że art. 17 ust. 1b w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, uznał za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ale wspomniane orzeczenie w żaden sposób nie kwestionuje zasady przyznawania świadczeń. Stanowi co najwyżej próbę rozszerzenia wykładni art. 17 ust. 1 ustawy, w związku z dokonywaną błędną wykładnią jego pkt 4. Niezależnie od tego Trybunał trafnie wskazał, że "w obecnym stanie prawnym wsparcie władz publicznych dla osób sprawujących opiekę nad najbliższymi osobami niepełnosprawnymi udzielane jest w formie dwóch świadczeń przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych – specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych) oraz świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Osobne świadczenie – zasiłek dla opiekuna – ma swoją podstawę prawną w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli rezygnują (lub – od 1 stycznia 2015 r. – nie podejmują) z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wspomniany zasiłek uzależniony jest od spełnienia kryterium dochodowego liczonego w odniesieniu do łącznego dochodu rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki.

Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, ze zm.) oraz innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy w skazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy "osoba wymagająca opieki:

1. a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,
2. b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;
3. 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury".

Bez wątpienia osoby niepełnosprawne (będące dziećmi w rozumieniu art. 17 ustawy) mogą zawierać związki małżeńskie. Wtedy małżonek (za wyjątkiem posiadającego orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności) przejmuje obowiązek utrzymywania osoby niepełnosprawnej (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a). Trudno sobie wyobrazić również, by osoba dorosła, na którą np. zstępny domaga się świadczenia, została umieszczona "w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka [...] w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym" (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit b).

Odwołanie, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 3 może odnosić się do osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury, ze względu na opiekę nad dzieckiem. Trudno bowiem przypuszczać, że miało by to dotyczyć osób wykonujących szczególne zawody, czy też prowadzących działalność artystyczną.

I wreszcie sięgający do reguł logiki argument ostatni. Jak wskazałem wyżej, świadczenie przewidziane art. 17 ustawy jest skierowane do rodziców zajmujących się niepełnosprawnym dzieckiem. Czy jest możliwa wykładnia, w sposób zupełnie nieuzasadniony, rozszerzająca wykładnię wspomnianego przepisu? Nie, gdyż ustawa zawiera przepis przewidujący szczególny rodzaj świadczenia przewidziany dla osób opiekujących się niepełnosprawnymi, zobowiązanych wobec tych ostatnich alimentacyjnie. Mowa tu o art. 16a ustawy. Zgodnie z jego ust. 1 "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1. 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
2. 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
3. - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Pomijając oczywisty błąd w tym przepisie ("na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji"), pojawia się pytanie. Czemu ma służyć świadczenie, o którym mowa w art. 16a, skoro dokładnie ten sam krąg "odbiorców" świadczenia został wyznaczony w drodze wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy ? Brak tu logicznego wytłumaczenia poza jednym. Świadczenie przewidziane w art. 16a ustawy jest przewidziane dla zobowiązanych alimentacyjnie opiekujących się osobą niepełnosprawną, jeśli z tego powodu nie mogą podjąć zatrudnienia lub zostali z tego powodu do rezygnacji z pracy. Artykuł 17 ustawy stanowi zaś rozwiązanie szczególne, skierowane do rodziców niepełnosprawnych dzieci. Świadczy o tym nie tylko ust. 1 tego artykułu, ale cała jego treść. Jest ona ewidentnie nakierowana na możliwe sytuacje szczególne związane z sytuacją dziecka, takimi jak wiek powstania niepełnosprawności, czy też niemożność sprawowania opieki przez rodziców biologicznych.

I zapadłe w odniesieniu do tych przepisów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wskazują wyraźnie, że Trybunał rozszerzał zakres stosowania art. 17 ustawy na sytuacje faktyczne nie przewidziane powyższym przepisem nie dostrzegając specyfiki świadczenia pielęgnacyjnego jednocześnie "ignorując" istnienie art. 16a ustawy.

Na marginesie dostrzegam fakt, że świadczenie przewidziane w art. 16a jest zdecydowanie mniej korzystne dla opiekunów osób niepełnosprawnych. Przewiduje ono kryterium dochodowe. Ale właśnie ta okoliczność wskazuje, że moja wykładnia jest prawidłowa. Pomoc społeczna winna być kierowana przede wszystkim do osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Brak podstaw by przykładowo osoba opiekująca się "z automatu" otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne. Opieka nad osobami bliskimi to obowiązek wynikający z przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Dodatkowo należy mieć na uwadze znaczącą dysproporcję pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. W przypadku tego pierwszego to obecnie kwota 2458 zł miesięcznie. Wysokość specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego wynosi zaś 620 zł. Ale okoliczność ta nie może w żadnym przypadku wpływać na wykładnię przepisów, sprowadzającą się do uzasadnienia przyznania świadczenia wyższego, nawet wbrew obowiązującemu prawu.

Biorąc pod uwagę powyższe nie zgadzam się z uzasadnieniem wyroku. Stanowi ono próbę oceny sytuacji faktycznej i prawnej strony skarżącej w sytuacji, gdy taka ocena w ogóle nie powinna mieć miejsca. Skarżący nie może w świetle art. 17 ust. 1 uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że zrezygnował z zatrudnienia (nie może podjąć zatrudnienia), co jest spowodowane koniecznością zajmowania się swoją żoną.