Uzasadnienie
W dniu 25 października 2010r. Rada Miasta Katowice podjęła uchwałę nr LXVI/1333/10 w sprawie: Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Katowice. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. 2005, Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.). Następnie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2010r., nr 249, poz. 3820)
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem Rady Miejskiej w Katowicach w dniu 25 marca 2013r. (data wpływu 26 marzec 2013r.) złożył, Prokurator Prokuratury Rejonowej Katowice-Północ w Katowicach, domagając się stwierdzenia nieważności części postanowień uchwalonego regulaminu, a to: § 2 ust. 2, § 3 pkt 4 i § 7 ust.
- 3. Zaskarżonej uchwale w zakwestionowanych częściach zarzucił istotne naruszenie prawa, a to art. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 135 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100. poz.908) polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe poprzez:
- - nałożeniu na organizatorów imprez masowych w § 2 ust.2 regulaminu obowiązku wydzielenia miejsc gromadzenia odpadów komunalnych i wyposażenia ich w wystarczającą ilość pojemników bądź kontenerów do gromadzenia odpadów, usunięcia odpadów i uprzątnięcia terenu po zakończeniu imprezy, usunięcia odpadów i uprzątnięcia terenów przyległych do nieruchomości na której impreza się odbywała, jeżeli jej uczestnicy mogli spowodować zanieczyszczenie tego terenu, zapewnienie wystarczającej ilości szaletów,
- - nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 3 pkt 4 regulaminu obowiązku usuwania sopli i nawisów śniegu z dachów i gzymsów budynków niezwłocznie po ich pojawieniu się,
- - zamieszczenie w § 7 ust.3 regulaminu nakazu składowania odpadów komunalnych na konkretnie przez radę wskazanych składowiskach.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Katowice wniósł o umorzenie postępowania wskazując, iż skarga dotyczy uchwały, która została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez utratę mocy. W ocenie Prezydenta Miasta Katowice postępowanie sądowoadministracyjne jest bezprzedmiotowe gdy uchwała przed rozpoznaniem skargi utraciła moc prawną. Z ostrożności procesowej odniósł się również merytorycznie do treści zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z przyczyn formalnych wniesiona przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej Katowice-Północ w Katowicach skarga nie może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu.
Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz.897, dalej zwaną "ustawą zmieniającą") regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych regulaminów, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy i mogą być zmieniane w zakresie upoważnienia zawartego w ustawie zmieniającej w art.
1. Ustawa, o której mowa, weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. zmieniając m.in. zakres przedmiotowy regulaminu określony w normie upoważniającej organ gminy do jego wydania. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 22 ust. 2 ww. ustawy regulaminy wydane w przeszłości nie straciły jednak mocy obowiązującej w dacie wejścia w życie ustawy, albowiem przywołany przepis wydłużył możliwość ich obowiązywania do czasu ich uchylenia bądź zmiany przez organ gminy. Jeśli jednak gmina z możliwości tej nie skorzystała to w dniu upływu 12 miesięcy od dnia 1 stycznia 2012 r. uchwały w przedmiocie regulaminów, o których mowa, z woli ustawodawcy utraciły moc. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, z uwagi bowiem na upływ wskazanego wyżej terminu zaskarżona przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej Katowice-Północ w Katowicach uchwała utraciła moc obowiązującą.
Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani też samorządowe ustawy ustrojowe nie wskazują w sposób klarowny i jednoznaczny czy sąd administracyjny, w drodze wyjątku od zasady, że kontroli sądowej podlegają akty istniejące w obrocie prawnym, władny jest poddać kontroli akt prawa miejscowego, który wskutek jego uchylenia został już z obrotu tego wyeliminowany. Odpowiedź na tak postawione pytanie wymaga zatem rozważań o charakterze systemowym i funkcjonalnym, a brak jednoznacznych norm powoduje w konsekwencji, iż zarówno w judykaturze jak i poglądach doktryny nie ma w tym zakresie pełnej jednolitości.
Zdaniem składu orzekającego fakt, iż stanowiąca akt prawa miejscowego uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego została z woli organu uchylona lub utraciła moc wskutek upływu czasu nie przesądza automatycznie o tym, że nie może ona podlegać kontroli sądowej. Zależy to bowiem w pierwszej kolejności od natury danego aktu. Kategoria aktów prawa miejscowego nie jest bowiem jednorodna, składając się w istocie z aktów o zróżnicowanej treści zawierających postanowienia, w zależności od zakresu przedmiotowego aktu, wywołujące rozmaite skutki prawne, o różnym czasie trwania. Są bowiem takie akty, w oparciu o które w trakcie ich obowiązywania wydawane są indywidualne rozstrzygnięcia administracyjne (decyzje i postanowienia), a tym samym ich skutki nie ograniczają się do czasu funkcjonowania aktu w obrocie prawnym lecz trwają nadal pomimo utraty przez uchwałę mocy obowiązującej (np. uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).
Pomimo uchylenia uchwały takiej nadal pozostają bowiem w obrocie prawnym wydane w czasie jej obowiązywania rozstrzygnięcia administracyjne. Są też takie akty prawa miejscowego, których postanowienia nie stanowią podstawy indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych, nie kreują stosunków prawnych, a obowiązki bądź uprawnienia wprowadzone ich postanowieniami przestają obowiązywać w dacie utraty przez uchwałę mocy obowiązującej bez jakichkolwiek po tej dacie konsekwencji.
Zdaniem obecnego składu orzekającego kontroli sądowej mogą podlegać, po formalnej utracie mocy obowiązującej, w określonych przypadkach jedynie te akty prawa miejscowego, w oparciu o które wydane zostały lub mogły zostać wydane indywidualne rozstrzygnięcia, powstały bądź mogły powstać określone stosunki prawne, a tym samym skutki uchwał tych wykraczają bądź przynajmniej mogą wykraczać w czasie poza okres obowiązywania uchwały. Także po formalnym wyeliminowaniu uchwały może ona bowiem znaleźć zastosowanie do oceny powstałych w czasie jej trwania skutków. Nie mogą natomiast podlegać kontroli sądu te akty prawa miejscowego, których działanie skończyło się w dacie, w której akt utracił moc obowiązującą, definitywnie ustały bowiem wszelkie określone w uchwale takiej uregulowania, nadto istnienie uchwały nie spowodowało i nie mogło spowodować powstania żadnych istniejących do dzisiaj stosunków prawnych, na jej podstawie nie wydawano i nie można było wydawać żadnych indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych, a w konsekwencji nie wywołała ona skutków prawnych, które istnieją bądź mogłyby istnieć do chwili obecnej.
Do takiej właśnie grupy uchwał należą zdaniem składu orzekającego uchwały w przedmiocie regulaminów utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, charakteryzują się one bowiem wymienionymi ostatnio cechami. W konsekwencji utrata przez uchwałę w przedmiocie regulaminu mocy obowiązującej unicestwiła w tej dacie możliwość stosowania jej postanowień.
Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że powyższe tezy w pełni zgodne są, zdaniem Sądu, z wykładnią dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94, w której Trybunał podkreślił różnorodność aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego akcentując, że sąd winien poddać kontroli, na skutek wniesionej skargi, objętą nią uchwałę i wydać wyrok w sprawie wówczas gdy zaskarżona uchwała pomimo jej uchylenia lub zmiany nadal obowiązuje w stosunku do sytuacji poprzedzających jej zmianę lub uchylenie. Niedopuszczalna jest zaś skarga na uchwałę nieobowiązującą (brak substratu zaskarżenia) czyli taką, która nie może być stosowana do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości bądź przyszłości. Dodać trzeba, że w przypadku wniesionej skargi wydanie orzeczenia dotyczącego uregulowań normatywnych zawartych w nieobowiązującym już w dacie zarówno wniesienia skargi, jak i wyrokowania akcie prawa miejscowego nie było konieczne także dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.
W szczególności analizując skutki skutki związane z możliwością pociągnięcia do odpowiedzialności karnej właścicieli nieruchomości, czy też organizatorów imprez masowych w związku z naruszeniem przez nich zakwestionowanych w skardze przepisów regulaminu (art.10 ust.2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) mieć na uwadze trzeba przepis art.2 § 2 ustawy z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz. U. z 2010r., nr 46, poz.275, ze zm.) Zgodnie z tym przepisem, jeżeli według nowej ustawy czyn objęty orzeczeniem nie jest już zabroniony pod groźbą kary, ukaranie uważa się za niebyłe.
Wobec powyższych wywodów przesądzających, iż sąd administracyjny, po dniu, w którym z mocy art. 22 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy uchwała w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku utraciła moc, nie jest władny poddać kontroli jej postanowień, istotnego znaczenia nabiera data, w której skarga na ww. uchwałę została wniesiona. W sytuacji bowiem gdy skarga wniesiona została dopiero po dacie, kiedy zaskarżona uchwała utraciła moc to uznać należy, że już z chwilą jej wniesienia przedmiot skargi nie istniał, a tym samym już w tej dacie skarga była bezprzedmiotowa co w konsekwencji oznacza, że podlega ona odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wprawdzie w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum, zgodnie z którą legalność aktu administracyjnego wydanego pod rządami określonych przepisów ustawy należy osądzić na podstawie tych przepisów, choćby formalnie zostały one wyeliminowane z obrotu prawnego.
To jednak w ostatnim okresie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwaliła się linia orzecznicza, że zasada ta nie dotyczy sytuacji, gdy do Sądu wniesiono skargę na akt prawa miejscowego, który przed wydaniem wyroku przestał obowiązywać w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej przepisy zawierające upoważnienie do wydania tego aktu. W opisanej sytuacji dochodzi bowiem do bezprzedmiotowości postępowania z innych przyczyn (por. m.in. postanowienia NSA z 29 września 2009r., II OSK 502/09 i z dnia 27 czerwca 2012 r., II OSK 849/12, a także opracowanie M. Stahl, Wybrane zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego (Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 (48)/2013) Wskazać w tym miejscu należy, że ustalenie daty, w której ww. uchwała straciła moc nastręcza pewnych wątpliwości interpretacyjnych. Stosownie bowiem do stosowanej odpowiednio (albowiem odnosi się ona do obliczania terminu wejścia w życie aktu prawnego, a nie utraty jego mocy obowiązującej) zasady wyrażonej w art. 6 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2011, Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.), terminy wejścia w życie aktu normatywnego określone w miesiącach kończą się z upływem dnia, który datą odpowiada dniu ogłoszenia, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca.
Pomocnicze zastosowanie tej zasady do określenia daty utraty mocy obowiązującej aktu pozwala przyjąć, że jeżeli początek 12 miesięcznego terminu stanowi 1 stycznia 2012 r., to jego koniec liczony w miesiącach upływa z dniem 1 stycznia 2013 r. Biorąc natomiast pod uwagę literalne brzmienie art. 22 ust. 2 ustawy przywołanej wyżej przyjąć należałoby, że skoro dotychczasowe regulaminy w gminach miały obowiązywać przez 12 miesięcy od dnia 1 stycznia 2012 r. to dwunastym miesiącem jest grudzień 2012 r. i z jego upływem, czyli z dniem 31 grudnia 2012 r. dotychczasowe regulaminy utrzymania czystości i porządku w gminach utraciły moc. W niniejszej sprawie wątpliwość powyższa nie rodzi istotniejszych skutków, albowiem skarga została wniesiona, jak wynika z widniejącej na egzemplarzu skargi prezentaty Urzędu Miejskiego w Katowicach, dopiero w dniu 26 marca 2013 r., a więc, niezależnie od przyjętej metody liczenia, dopiero po utracie mocy przez zaskarżoną uchwałę.
W konsekwencji skarga jako bezprzedmiotowa już w dacie jej wniesienia musiała ulec odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.