Uzasadnienie
Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] r. nr [...] udzielono J. J. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o pow. zabudowy [...] m2, zlokalizowanego na parceli nr [...] w C. przy ul. [...] – w odległości 3 m od granic nieruchomości sąsiednich.
Z kolei pismem z dnia [...] r. N. Z. i B. K. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nakazanie rozbiórki dwukondygnacyjnego budynku gospodarczo – mieszkalnego wznoszonego przez J. J. na działce nr [...] – w odległości ok. 1 m od granicy ich działki nr [...].
Po wszczęciu postępowania w dniu [...] r, przedstawiciele PINB dla Powiatu B. dokonali oględzin nieruchomości z udziałem inwestora, w toku których ustalono, że w latach [...] – [...] wykonał on parterowy budynek gospodarczy o pow. ok. [...] m2, usytuowany w odległości 1,50 m od granicy działki od strony północnej, zaś w [...] r. dokonał nadbudowy kondygnacji piętra na cele mieszkalne.
Na tej podstawie postanowieniem z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego I instancji działając w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót związanych z rozbudową budynku i nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia dokumentów w postaci inwentaryzacji wykonanych robót, ich oceny stanu technicznego i potwierdzenia zgodności z warunkami technicznymi i przepisami prawa, uzgodnienia z dysponentami sieci uzbrojenia podziemnego terenu i prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W uzasadnieniu organ powołał się na fakt prowadzenia robót niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę z dnia [...] r.
W dniu [...] r. J. J. zwrócił się o przedłużenie terminu dostarczenia powyższych dokumentów które złożył w dniu [...] r.
Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], nakazał J. J.:
- 1) rozbiórkę wykonanej nadbudowy budynku gospodarczego,
- 2) doprowadzenie budynku do stanu zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi przez wykonanie od strony działek sąsiednich ścian oddzielenia pożarowego.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepis art. 51 ust. 1 i 5 Prawa budowlanego z 1994 r. W uzasadnieniu stwierdzono zaś fakt niewywiązania się przez inwestora w wyznaczonym terminie z obowiązku dostarczenia dokumentów, związanych z nadbudową obiektu oraz istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, polegającego na lokalizacji obiektu niezgodnie z planem realizacyjnym oraz przepisami rozp. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W odwołaniu od decyzji J. J. wniósł o jej uchylenie w całości, bowiem żądane dokumenty dostarczył w dniu [...] r., przy czym nie uzyskał odpowiedzi na prośbę z dnia [...] r. o przedłużenie terminu wykonania obowiązku. Nadto, odwołujący się zadeklarował gotowość zamurowania otworów w ścianach od strony północnej i wschodniej, przez co ściany będą miały charakter oddzielenia pożarowego. Powołując się nadto na złożoną ocenę stanu technicznego wykonanych robót, odwołujący się podniósł, że istnieją przesłanki do legalizacji budynku, o co wystąpił odrębnym wnioskiem.
Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w tym zakresie (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). Zdaniem organu odwoławczego, decyzja zapadła bowiem z naruszeniem terminu 2 miesięcy, po upływie którego postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność, co uniemożliwia działanie na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednakże organ II instancji wskazał, iż nie oznacza to, że istnieją podstawy do umorzenia sprawy samowolnie wykonanej nadbudowy, wobec której organ I instancji winien wdrożyć odrębne postępowanie, gdyż tryb likwidacji samowoli uzależniony jest od daty powstania obiektu.
Skargę na decyzję organu II instancji wnieśli N. Z. i B. K., którzy zarzucili, iż brak podstaw do umorzenia postępowania w całości jedynie z powodu przekroczenia ustawowego terminu do wydania decyzji. Ich zdaniem, takie działanie narusza art. 7 i 8 kpa i sankcjonuje łamanie prawa, a przy tym organ odwoławczy nie odniósł się do merytorycznego aspektu sprawy, zaś uzasadnienie decyzji jest wzajemnie sprzeczne.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonej decyzji, podkreślając że nie zamyka to sprawy budowy z naruszeniem udzielonego pozwolenia, jak i samowolnej nadbudowy budynku.
W toku rozprawy sądowej skarżący powołali się na tytuł prawny do nieruchomości sąsiedniej, wynikający ze spadkobrania po ujawnionej w księdze wieczystej właścicielce działki nr [...] – A. B. Uczestnik postępowania J. J. wyjaśnił, że jego wniosek o legalizację przedmiotowego obiektu nie został jeszcze rozpoznany, zaś w celu przystosowania do wymogów prawa, zamierza zlikwidować istniejące otwory. W tej sytuacji wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Wadliwy tok postępowania przed organami nadzoru budowlanego był wynikiem częściowo błędnego zakwalifikowania robót budowlanych i niewłaściwego określenia zakresu obowiązków inwestora nałożonych postanowieniem organu I instancji z dnia [...] r. w kwestii wstrzymania robót budowlanych.
W świetle ustaleń faktycznych organu I instancji, poczynionych w oparciu o oględziny z dnia [...] r. z udziałem inwestora przerwa w robotach budowlanych, prowadzonych z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę w oparciu o decyzję z dnia [...] r., wynosiła [...] lat (vide: k.5 akt adm.). Protokół kontroli został podpisany przez inwestora bez zastrzeżeń. Tymczasem zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), pod rządami której udzielono pozwolenia na budowę, pozwolenie takie traciło ważność, jeżeli budowa m.in. została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Utrata ważności pozwolenia następowała w tej sytuacji z mocy prawa, bez konieczności wydania decyzji, stwierdzająca taki skutek prawny.
Z kolei w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę utraciła ważność, wykonane po tej dacie roboty budowlane nie stanowią przypadku istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).Nie jest to bowiem przypadek inny, niż określony w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., a więc budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Zatem wobec poczynionych z udziałem inwestora ustaleń co do daty realizacji robót, polegających na nadbudowie piętra na cele mieszkalne, zrealizowanej w [...] r., czyli budowie części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 tej ustawy, po utracie ważności udzielonego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, wadliwe było zastosowanie do wykonanych w tym zakresie robót budowlanych trybu z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51.
Gdy zaś idzie o fakt wykonania obiektu z odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę, polegającym na zmianie lokalizacji i powierzchni zabudowy oraz wykonaniu otworów w ścianach, zrealizowanych w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a mianowicie w latach [...] – [...], likwidacja skutków istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia, winna nastąpić na gruncie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r., a to z braku podstaw do zastosowania normy intertemporalnej, zawartej w art. 103 ust. 2 tej ustawy.
Z mocy art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Postanowienie to traci ważność po upływie 2 miesięcy od daty doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 (art. 50 ust. 4 ustawy).
Tymczasem wydane w niniejszej sprawie postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. zapadło z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy, jako że część objętych tym rozstrzygnięciem robót budowlanych (nadbudowa piętra na cele mieszkalne), stanowiła przypadek z art. 48 ust. 1 ustawy, zaś nałożone obowiązki w postaci wymogu przedłożenia uzgodnień z dysponentami sieci uzbrojenia podziemnego terenu i wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykraczają poza normy określone w art. 50 ust.
3. Konsekwencją niewykonania tych obowiązków w ocenie organu I instancji winno być wydanie decyzji o nakazie rozbiórki części obiektu budowlanego w trybie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, podczas gdy ustawodawca skutek taki przewidział na wypadek niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 ustawy, polegającego na przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego na mocy decyzji administracyjnej, a nie – postanowienia. Regulacja ta przesądza też, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przez taki stan zgodności z prawem należy zaś rozumieć zgodność z wymogami prawa budowlanego i przepisami techniczno – budowlanymi, obowiązującymi w dacie prowadzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego, a nie – w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, czy wykonywania robót budowlanych.
W tym zaś względzie istotne jest zbadanie, czy obiekt budowlany spełnia wymogi sytuowania w odległościach od sąsiednich działek budowlanych, określone w § 12 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). I tak, sytuowanie ściany budynku bez otworów dopuszczalne jest w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli:
- 1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo
- 2) nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m ze względu na wymiary działki (§ 12 ust. 3 cyt. rozp.).
Jeżeli zaś na sąsiedniej działce:
- 1) w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej,
- 2) bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej (§ 12 ust. 4 cyt. rozp.).
Regulacja ta oznacza, że dopuszczalność sytuowania obiektu przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości 1,50 cm od granicy, uzależniona jest nie tylko od istnienia otworów w ścianie tak zrealizowanego obiektu, lecz od spełnienia wyżej podanych przesłanek, których jednak w niniejszej sprawie nie zbadano.
Tymczasem wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, uzależnione jest od stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, czy w ogóle jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, co wszak jest wykluczone przy naruszeniu wymogów sytuowania budynków względem granicy sąsiedniej działki budowlanej.
Wreszcie, wskazać przyjdzie, iż w świetle prawidłowych ustaleń organ I instancji co do okresu wykonania robót budowlanych i etapów prowadzenia procesu inwestycyjnego, brak podstaw prawnych do wdrożenia na wniosek inwestora odrębnego postępowania legalizacyjnego, zaś o dalszym bycie obiektu należało orzec w niniejszym postępowaniu. Z mocy art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się zaś odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.
1. Wówczas też upływ 2 – miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, nie stoi na przeszkodzie do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 7 (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 1538/99, LEX nr 75539).
Jednakże w niniejszej sprawie z uwagi na wyżej wskazaną wadliwość postanowienia organu I instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, co skutkowało wydaniem przez ten organ decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 Prawa budowlanego, brak było podstaw do stwierdzenia przez organ odwoławczy bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na upływ terminu, wskazanego w art. 51 ust. 1 ustawy.
Stąd też decyzje organów obydwu instancji, jak i postanowienie organu
I instancji z dnia [...]r. jako wydane z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało po myśli art. 152 cyt. ustawy, orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto z uwagi na brak wniosku skarżących w tym względzie (art. 210 § 1 tej ustawy).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zgodnie z powyższymi wskazaniami wdrożyć odrębne tryby co do robót wykonanych w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz z istotnymi odstępstwami od jego warunków oraz w zakresie samowolnie wykonanej następnie po utracie ważności tegoż pozwolenia nadbudowy obiektu na cele mieszkalne. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga też w pierwszym rzędzie zbadania, czy usytuowanie budynku spełnia wymogi z § 12 ust. 3 i 4 cyt. rozp. w sprawie warunków technicznych...
Dopiero stwierdzenie, że warunki te zostały spełnione, umożliwi wydanie nakazów z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 48 ust. 2 tej ustawy – w celu doprowadzenia robót do stanu zgodności z prawem.
su.