Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 22 czerwca 2016 r. P. C., reprezentowany przez adw. A. S., wystąpił do Wójta Gminy P. o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonych jako działki [...] i [...] stanowiących jego własność.
Zdaniem pełnomocnika granice tych działek stały się sporne cyt. "...gdyż nie istnieją prawne granice działki o nr [...], która na mapie ewidencyjnej oznaczona została jako rów melioracyjny przecinający działki nr [...] i nr [...] stanowiące prawo własności wnioskodawcy".
W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wyjaśniał, iż cyt. "...w rzeczywistości nieruchomości te - działki nr [...] i [...] graniczą ze sobą a nie z działką [...] -rów melioracyjny, której granice prawne nie istnieją".
Ponadto, zdaniem pełnomocnika cyt. "...istnienie wyodrębnionej geodezyjnie działki, uwidocznionej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] -rów melioracyjny nie przesądza o istnieniu odrębnej nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Ustalenie w ewidencji gruntów, że działka nr [...] znajduje się we władaniu Skarbu Państwa nie jest wiążące, ponieważ wpis o takiej treści został dokonany w oparciu o błędne ustalenia stanu faktycznego i ma charakter informacyjny".
Pełnomocnik podniósł również, że nie istnieje żaden dokument źródłowy, w oparciu o który można było wyodrębnić działkę i oznaczyć ją numerem geodezyjnym [...] -rów melioracyjny i by mogła ona stanowić odrębny przedmiot własności niezależny od prawa własności nieruchomości działek nr [...] i [...].
W konkluzji pełnomocnik stwierdził, że cyt. "błąd popełniony podczas zakładania ewidencji gruntów doprowadził do sytuacji, w której sporne stały się granice działki nr [...] i [...] z uwagi, że przecinająca działka nr [...] -rów melioracyjny nie jest nieruchomością w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, nie ma prawnych granic, a faktycznie jest częścią nieruchomości nr [...]".
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy P., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z uwagi na to, że należące do wnioskodawcy działki nr [...] i [...], których to działek rozgraniczenia wnioskodawca się domaga, nie sąsiadują ze sobą. Pomiędzy tymi działkami znajduje się pozostająca we władaniu Skarbu Państwa działka nr [...] stanowiąca rów melioracyjny o nieuregulowanym stanie prawnym. Działka ta widnieje w rejestrze gruntów oraz na mapie ewidencyjnej.
Zażalenie na ww. postanowienie w imieniu wnioskodawcy złożył adw. A. S. podnosząc naruszenie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania podczas gdy ww. przepis nakazuje przeprowadzenie rozgraniczenia na wniosek strony, błędną interpretację poprzez przyjęcie, że rozgraniczenie dotyczyć może nieruchomości sąsiadujących podczas gdy przepis mówi o granicach nieruchomości przyległych lub innych gruntach, dowolne przyjęcie, że wniosek nie dotyczy nieruchomości sąsiednich podczas gdy w rzeczywistości działki te sąsiadują ze sobą albowiem prawne granice działki [...] faktycznie nie istnieją.
Zdaniem pełnomocnika organ naruszył również przepis art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Przekazując zażalenie wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego Wójt Gminy P. wyjaśnił, że granice działki nr [...] zostały ustalone podczas pomiaru do założenia ewidencji gruntów i budynków - operat [...]. Z dokumentacji znajdującej się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (szkice polowe do założenia ewidencji gruntów, stare rejestry gruntów) oraz z akt ksiąg wieczystych o nr [...],[...],[...] i [...] wynika, że pierwotna działka nr [...] została podzielona na działki o nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,1130 ha. Działka nr [...] widnieje na mapach dołączonych do ksiąg wieczystych zarówno w roku 1989 /KW [...] / jak i w roku 2016 - wyrys z mapy ewidencyjnej wykonany do aktu notarialnego sprzedaży /KW nr [...] /.
W rejestrze gruntów dotyczącym działki nr [...] widnieje wpis: właściciel nieustalony, władający Skarb Państwa, natomiast w starym rejestrze gruntów pierwszy wpis osoby władającej to Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydział Wodnych Melioracji w C. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało zaskarżone doń postanowienie pierwszoinstancyjne w mocy. W uzasadnieniu organ zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, przytoczył i omówił odnoszące się do rozgraniczenia nieruchomości przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2015, poz. 520 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie: p.g.k.). Wskazał, że przepisy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy stanowią, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic, przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenie stosownych dokumentów.
Rozgraniczeniu podlegają granice określonej nieruchomości z nieruchomościami przyległymi przy czym podkreśla się, że w świetle takiej regulacji istotą sporu o rozgraniczenie jest przebieg granic sąsiednich nieruchomości w celu ustalenia jaki jest zakres a więc zasięg prawa własności. Z powyższej regulacji wynika więc, że rozgraniczeniu podlegają nieruchomości posiadające wspólną granicę, której przebieg jest sporny. W niniejszej sprawie nie można uznać, że nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i [...] posiadają wspólną granicę, bowiem rozdziela je działka o nr [...] powstała z podziału działki nr [...]. To, że granice działki [...] w terenie nie są oznaczone nie oznacza, że działka ta nie istnieje.
Z uzasadnienia wniosku wynika, iż działka o nr [...] zajęta pod rów melioracyjny jest częścią działki nr [...]. Zdaniem Kolegium stwierdzenie to jest błędne. Gdyby bowiem działka nr [...] rzeczywiście była częścią działki nr [...], to wcześniej musiałoby nastąpić jej wydzielenie z działki o nr [...].
O tym, że działka nr [...] nie została wydzielona z działki nr [...] ani też z działki nr [...] świadczą numery wszystkich trzech działek.
W tak przedstawionym stanie faktycznym i prawnym należy podzielić stanowisko Wójta Gminy o braku podstaw do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego działek nr [...] i [...] bowiem nie są one nieruchomościami przyległymi tj. nie posiadają wspólnej granicy.
Jednocześnie Kolegium podzieliło zarzut zażalenia o zbyt lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, ponieważ jednak w wyniku uchylenia nie mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie to uznano za słuszne utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy.
Pismem z dnia 8 września 2016 r., P. C., reprezentowany przez adw. A. S., wniósł do tut. Sądu skargę na ww. postanowienie Kolegium, domagając się jego uchylenia, a także uchylenia poprzedzającego je postanowienia pierwszoinstancyjnego.
Zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik zarzucił, zarzuty te rozwijając w uzasadnieniu, naruszenie:
art. 29 p.g.k. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że rozgraniczeniu podlegają nieruchomości posiadające wspólną granicę podczas, gdy z prawidłowej wykładni wynika, że wspólna granica nieruchomości nie przesądza o zasadności i dopuszczalności rozgraniczenia, gdyż rozgraniczenie ma na celu wyodrębnienie nieruchomości z innych otaczających ją gruntów poprzez ustalenie zasięgu prawa własności w stosunku do gruntów sąsiadujących;
art. 61a k.p.a. przez odmowę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego podczas, gdy z uwagi na dwufazowość postępowania organ może wydać tylko trzy rodzaje decyzji, które są uregulowane w rozdziale 6 p.g.k. w art. 33, w związku z czym brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego;
art. 9, 10 § 1 i art. 81 k.p.a. polegające na przesłaniu wyjaśnień przez organ I instancji po wydaniu postanowienia dnia [...] r. bez udziału strony oraz na niezawiadomieniu jej o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem postanowienia i oparcie się na tych wyjaśnieniach przez organ II Instancji co doprowadziło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, a także do naruszenia obowiązku wyczerpującego i należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych.
Skarga została wniesiona w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie.
Zważyć bowiem w tym miejscu należy, że w myśl art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, co do zasady zaś datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Od zasady tej k.p.a. przewiduje jednak wyjątki. Stosownie bowiem do art. 61a § 1 gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane.
Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tożsamej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, sprawa ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, bądź też brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji.
Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.
W przedmiotowej sprawie zaszły właśnie takie, jak wskazane powyżej, przyczyny przedmiotowe w sposób oczywisty stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zważyć bowiem należy, że przepisem regulującym kwestie rozgraniczania nieruchomości jest art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z jego treścią rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic, przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenie stosownych dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają granice określonej nieruchomości z przyległymi bądź to nieruchomościami bądź innymi gruntami, istotą sporu o rozgraniczenie jest zaś przebieg granic sąsiednich nieruchomości w celu ustalenia jaki jest zakres a więc zasięg prawa własności. Wbrew twierdzeniom skargi z powyższej regulacji wynika jednoznacznie, że rozgraniczeniu podlegają nieruchomości posiadające wspólną granicę, której przebieg jest sporny, tylko wówczas można bowiem mówić o nieruchomościach (bądź innych gruntach) przyległych.
W niniejszej sprawie nie można uznać, że nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i [...] posiadają wspólną granicę, bowiem rozdziela je działka o nr [...] powstała z podziału działki nr [...]. Fakt ujawnienia w ewidencji gruntów działki [...] obejmującej rów melioracyjny jest bezsporny. Wynika on zarówno z dołączonych do akt sprawy map, z postanowień obydwu instancji, a także z wniosku strony, zażalenia i skargi. Kontrowersja pomiędzy skarżącym a organami sprowadza się zatem nie do oznaczenia działki w ewidencji i wskazania, iż jej władającym jest Skarb Państwa a właściciel jest nieustalony, lecz do podstaw umieszczenia takich właśnie oznaczeń i wpisów. Zdaniem bowiem skarżącego nie było żadnych faktycznych ani prawnych podstaw do wyodrębnienia stanowiącej rów melioracyjny działki nr [...] i do nadania jej odrębnego numeru albowiem w rzeczywistości stanowi ona część działki [...] bądź [...] tym samym stanowiąc jego własność (obie ww. działki należą do skarżącego).
Niewątpliwym jest w konsekwencji, iż w istocie skarżący domaga się nie tyle rozgraniczenia wskazanych we wniosku działek [...] i [...] lecz, by było to możliwe, w pierwszej kolejności likwidacji stanowiącej rów melioracyjny działki [...] i włączenia jej obszaru do którejś z działek posiadanych przez skarżącego. Tym samym wniosek wkracza w kwestie własnościowe albowiem obecnie wypis z rejestru wskazuje, iż działka [...] nie ma ustalonego właściciela a jej władającym jest Skarb Państwa. Wniosek wykracza tym samym poza zakres sprawy rozgraniczeniowej, o której mowa w art. 29 p.g.k.
Podkreślenia wymaga zatem, iż rozgraniczenie jest urzędowym ustaleniem przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami, a jego istotą jest ustalenie, do jakich granic sięga prawo właściciela; inaczej ujmując, przedmiotem rozgraniczenia jest ustalenie zasięgu prawa własności w stosunku do gruntów sąsiednich – por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2404/14. Tylko zatem w zakresie określonym w art. 29 i następnych p.g.k. rozgraniczenie nieruchomości może być dokonane w trybie administracyjnym, a strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy w decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości może żądać przekazania sprawy sądowi. Nie można natomiast dokonywać żadnych zmian własnościowych, a należą do nich zmiany granicy i powierzchni działek poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów – por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 61/14.
W konsekwencji poprawnie co do meritum, z uwagi na brak wspólnej granicy, organ I instancji odmówił, stosując w tej mierze art. 61a k.p.a., wszczęcia postępowania, prawidłowo tym samym Kolegium utrzymało zaskarżone doń postanowienie w mocy.
Wbrew bowiem twierdzeniom pełnomocnika skarżącego brak jest w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne szczególnych przepisów określających w jakiej formie należy dokonać odmowy wszczęcia postępowania, a w konsekwencji zastosowanie znajduje art. 61a § 1 k.p.a. Poza tym rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 61a k.p.a. jest zaskarżalne, tym samym podlega kontroli instancyjnej, a dalej może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej, jak w niniejszej sprawie. Niezrozumiałe są zatem zarzuty pełnomocnika zawarte w uzasadnieniu skargi, iż zastosowanie ww. normy cyt. "bezprawnie zamyka skarżącemu dostęp do drogi sądowej". Niezrozumiałe są też wywody odnośnie tego, iż art. 33 ustawy zawiera zamknięty katalog 3 decyzji możliwych do wydania w postępowaniu rozgraniczeniowym, a tym samym niedopuszczalne jest zastosowanie art. 61a k.p.a. Po pierwsze bowiem taki katalog w przywołanym artykule nie figuruje, po drugie zaś art. 33 p.g.k. dotyczy decyzji kończącej postępowanie rozgraniczeniowe, a nie sytuacji w której postępowanie w ogóle, na skutek odmowy, nie zostało wszczęte.
Ustosunkowując się zaś do zarzutu skargi co do naruszenia przez organ II instancji art. 10 k.p.a. Sąd stwierdza, że istotnie strony nie powiadomiono w trakcie postępowania odwoławczego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy albowiem skarżący bądź jego pełnomocnik ani w skardze, ani w toku postępowania sądowego nie wskazali żadnych dodatkowych, merytorycznych argumentów przemawiających za odmienną interpretacją faktycznego bądź prawnego stanu sprawy.
W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.