Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 lutego 2023 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. (dalej: "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 2, art. 3, art. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 141) odmówiono W. S. (dalej: "Strona", "Skarżąca") przyznania prawa do dodatku węglowego.
W uzasadnieniu organ podał, iż w dniu 8 listopada 2022 r. wpłynął wniosek Strony o wypłatę dodatku węglowego. Na podstawie dokumentacji ustalono, że Strona prowadzi gospodarstwo domowe w budynku wielorodzinnym pod adresem B., ul. [...]. Źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe zasilany węglem.
Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 17 lutego 2023 r. wynika, że gospodarstwo domowe Strony znajduje się w odrębnej części budynku, posiada własną kuchnię, łazienkę. Dodatkowo ustalono, że w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie zostały ustalone odrębne adresy miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych oraz nie zostały podjęte działania formalne w tym kierunku. Z dokumentacji organu wynika natomiast, że dodatek węglowy został przyznany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy dla gospodarstwa domowego mającego ww. adres zamieszkania.
Decyzja została doręczona w dniu 28 lutego 2023 r.
Strona w dniu 13 marca 2023 r. złożyła odwołanie od opisanej wyżej decyzji wskazując, że zamieszkuje z mężem i synem w odrębnym lokalu, natomiast ojciec Strony E. B. zamieszkuje odrębną cześć domu, każda część domu posiada odrębne ogrzewania – piece węglowe, co potwierdził wywiad środowiskowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr SKO.IV/424/1368/2023, na podstawie art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 540), art. 2 ustawy o dodatku węglowym oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczas przeprowadzone w sprawie czynności, przywołał podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a następnie wskazał, że Strona nie podjęła żadnych kroków w celu nadania odrębnego adresu, formalnego wydzielenia lokalu, a fakt ten został przez Stronę potwierdzony w oświadczeniu złożonym podczas wywiadu środowiskowego.
Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że wnioskodawca składający wniosek o wypłatę dodatku węglowego dla adresu, pod którym funkcjonuje już inne gospodarstwo domowe, które otrzymało dodatek węglowy, powinien przedstawić dokumentację potwierdzającą podjęcie kroków formalnych, prowadzących do wydzielenia odrębnego adresu, np. zaświadczenie o samodzielności lokalu lub kopię złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, czy też kopię wniosku o nadanie numeru porządkowego. Dopiero po przedstawieniu takiej dokumentacji, organ rozpatrujący wniosek powinien podjąć kolejne kroki, tj. przeprowadzić wywiad środowiskowy. Strona natomiast nie udokumentowała, iż podjęła kroki mające na celu nadanie odrębnego adresu miejsca zamieszkania.
Decyzja została doręczona w dniu 26 kwietnia 2023 r.
Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca. W skardze wniesionej dnia 25 maja 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyraziła niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia. Ponownie podkreśliła, że w budynku prowadzone są dwa gospodarstwa domowe i każde ma odrębny piec węglowy. Zauważyła również, że w miastach sąsiadujących przyznawane są dodatki węglowe dla rodzin zamieszkujących pod jednym adresem mające jeden piec węglowy i dwie kuchnie, które wskazują na prowadzenie odrębnych gospodarstw domowych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z uzasadnieniem jak w treści zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy przedstawił cel regulacji przewidującej wypłatę dodatku węglowego. W ocenie Kolegium skoro przepisy art. 2 ust. 3a-3e wprowadzono do ustawy o dodatku węglowym z dniem 3 listopada 2022 r., zakreślając końcowy termin wyodrębnienia (30 listopad 2022 r.), a postępowania pozwalające na ustalenie odrębnego adresu, np. w sprawie samodzielności lokalu mieszkalnego, trwają dłużej, wystarczające jest wykazanie i udokumentowanie przez wnioskodawcę inicjatywy w tym zakresie. Kolegium uznało także za dopuszczalne złożenia oświadczenie wnioskodawcy o braku możliwości ustalenia w terminie do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu, jednakże ze wskazaniem konkretnych obiektywnych przyczyn tej niemożności, np. brak legitymacji do złożenia stosownego wniosku, ograniczenia związane z obciążeniem nieruchomości hipoteką, itp.
W przedmiotowej sprawie Strona nie udokumentowała natomiast, iż podjęła kroki mające na celu nadanie odrębnego adresu miejsca zamieszkania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Wskazana kontrola nie oznacza jednak przejęcia przez sąd sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia.
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona w sprawie kontrola sądowoadministracyjna doprowadziła do stwierdzenia naruszenia prawa uzasadniającego zastosowanie kompetencji kasatoryjnych.
Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 18 kwietnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji – Prezydenta Miasta B. z dnia 21 lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego.
Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3).
Przez gospodarstwo domowe rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe), (art. 2 ust. 2).
Ustawodawca mocą art. 50 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967, obowiązującego od 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził w art. 2 regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Zgodnie z brzmieniem dodanego ust. 3a i 3b - w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a), w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b).
Kolejną nowelizacją, obowiązującą od dnia 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2236) rozszerzono ww. regulację o kolejne zapisy. Mianowicie w myśl art. 2 ust. 3c w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2).
Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 9 ustawy o dodatku węglowym, wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Wnioski o wypłatę dodatku węglowego złożone po dniu 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania (ust. 10), jednakże w takiej sytuacji rozważenia wymagałaby regulacja ust. 15f tego przepisu. W niniejszej sprawie Skarżąca w dniu 8 listopada 2023 r. złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego (karta nr 13 akt administracyjnych).
Odnotowania również wymaga, iż kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.
Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy wynika, że deklaracja dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw została złożona w dniu 20 września 2022 r., w treści której Skarżąca wskazała: 1 zainstalowane i eksploatowane źródło ciepła: "kolektory słoneczne do ciepłej wody użytkowej lub z funkcją wspomagania ogrzewania (z funkcją c.o. i c.w.u.) oraz 1 zainstalowane i eksploatowane źródło ciepła "kocioł na paliwo stałe z ręcznym podawaniem paliwa /zasypowy" z funkcją c.o. (karta nr 14 akt administracyjnych). W treści wniosku inicjującego niniejsze postępowania Skarżąca w ramach głównych źródeł ogrzewania wymieniła: kocioł na paliwo stałe.
Jak wynika z przeprowadzonego w dniu 17 lutego 2023 r. wywiadu środowiskowego, Skarżąca "zajmuje odrębną cześć budynku, lokal posiada odrębne wejście, kuchnię, łazienkę, brak części wspólnych, odrębne źródło ogrzewania, lokal posiada odrębną bramę wjazdową i ogródek" (karta nr 23 akt administracyjnych).
W sprawie nie było sporne, że wniosek o wypłatę dodatku węglowego został złożony w terminie, budynek został zgłoszony do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków, głównym źródłem ogrzewania pomieszczeń Skarżącej, które nie jest współdzielone z innym lokalem mieszkalnym, jest kocioł na paliwo stałe, a stosowanym rodzajem paliwa jest brykiet lub pellet zawierający co najmniej 85% węgla kamiennego (wywiad z dnia 17 lutego 2023 r., pkt 6, karta nr 23 akt administracyjnych).
Wobec ustalenia zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego, na organie spoczywał obowiązek ustalenia, czy w sprawie zaistniały okoliczności będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b analizowanej ustawy. Mowa tutaj o ustaleniach zarówno w zakresie ilości gospodarstw domowych zamieszkujących pod danym adresem, jak również braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych.
Ustalenia dotyczące kwestii, czy w sprawie można mówić o kilku gospodarstwach domowych zamieszkałych pod jednym adresem w rozumieniu ustawy o dodatku węglowym, nie były kwestionowane.
Z kolei co do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, Sąd zważył, iż ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby wskazana okoliczność "braku możliwości ustalenia odrębnego adresu" mogła być ustalona wyłącznie na skutek podjęcia formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego bądź też wymagane było potwierdzenia wskazanej okoliczności konkretnym dowodem.
Wprowadzona regulacja nie wymaga wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu. Uwzględniając dokumentację niezbędną dla zainicjowania tego rodzaju postępowania, poważne wątpliwości budziłoby dokonanie powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. w sytuacji, gdy wspomniana nowelizacja weszła w życie w dniu 3 listopada 2022 r. (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 31 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 474/23, z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Gl 391/23).
Zwraca uwagę stanowisko sądów administracyjnych, w ramach którego podkreśla się, iż przepisy ustawy o dodatku węglowym nie wprowadzają "obowiązku podjęcia przez stronę sformalizowanych działań" mających na celu ustalenie odrębnego adresu, a wykazanie, iż przesłanka została spełniona może nastąpić poprzez złożenia oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 11 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 355/23, z dnia 8 maja 2023 r. sygn. II SAB/Gl 24/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 maja 2023 r. sygn. I SA/Łd 299/23), a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym.
Powyższe pozostaje istotne w związku z powołanym przez organ oświadczeniem złożonym przez Skarżącą w dniu 17 lutego 2023 r. (na pytanie organu: "czy zostały pojęte działania formalne celem ustalenia odrębności lokali?", Strona udzieliła odpowiedzi: "póki co nie zostały podjęte tego typu działania", karta nr 23 akt administracyjnych) oraz w dniu 12 stycznia 2023 r. ("nie podjęła kroków zmierzających do wydzielenia odrębnego adresu", jednocześnie Skarżąca wskazała, że w dniu złożenia wniosku 8 listopada 2022 r. nie została powiadomiona o tej konieczności, karta nr 19 akt administracyjnych), które to oświadczenia nie są równoznaczne z oświadczeniem, iż do 30 listopada 2022 r. "nie było możliwe" ustalenie odrębnego adresu. O uprawnieniu do złożenia takiego oświadczenia, stosownie do treści art. 9 k.p.a. Strona winna zostać poinformowana, na co zasadnie Skarżąca zwróciła uwagę.
Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, prezentując pogląd, iż ustawodawca nie uzależnia udzielania wsparcia od złożenia wniosku o nadanie dodatkowego numeru porządkowego, a brak złożenia tego wniosku pozostaje bez wpływu na prawo do uzyskania dodatku węglowego, - organy z urzędu posiadają wiedzę czy dla danej nieruchomości jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw. Tym samym nie ma potrzeby, aby strona składała wniosek o nadanie nowego numeru porządkowego, wystarczy samo oświadczenie strony albo zaświadczenie z urzędu (wyrok z dnia 23 maja 2023 r. sygn. I SA/Łd 299/23, złożenie oświadczenia w tym przedmiocie przez stronę dopuścił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 11 maja 2023 r. sygn. III SA/Gd 69/23). W tym kontekście, analizy wymagałby również § 2 pkt 8-10 oraz § 6 ust. 5 i 8 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r. 1368).
Odmienne stanowisko organów doprowadziło do usankcjonowania nałożenia na Skarżącą obowiązku, który nie wynika z ustawy. Pozbawione podstaw prawnych pozostaje zatem uzależnienie przyznania Skarżącej wsparcia w postaci dodatku węglowego od przesłanki, która nie została wyartykułowana przez ustawodawcę. Na tym tle słusznie tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. II SA/Gl 633/23 dopatrzył się naruszenia wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, powtórzonej w art. 6 k.p.a. jako jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego.
Sprawując kontrolę sądowoadministracyjną Sąd doszedł do przekonania, iż wobec naruszenia przez organy orzekające w sprawie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego zawartej w art. 6 k.p.a., doszło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego - art. 2 ust. 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym, zatem konieczne stało się zastosowanie kompetencji kasatoryjnych.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, a rozpoznając wniosek Skarżącej o przyznanie dodatku węglowego uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię art. 2 ust. 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym, zważając by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. decyzję ją poprzedzającą.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.