Uzasadnienie
Wójt Gminy P. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił K.Z. (dalej: "skarżący") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – C.Z. W jej uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność matki skarżącego, zatem nie został spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej w skrócie: "ustawa"). Ponadto, skarżący otrzymuje rentę z ZUS, z tytułu częściowej niezdolności do pracy od dnia 01.04.2002 r. na stałe, co wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy.
W odwołaniu skarżący wyraził niezadowolenie z treści otrzymanego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że w podobnych sprawach zostały już wcześniej wydane wyroki Trybunału Konstytucyjnego i obecnie nie ma przeszkód w przyznaniu mu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki TK z dnia: 21.10.2014 r. sygn. akt K 38/13 i 26.06.2019 r. sygn. akt K 2/17).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "SKO") decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu podało, że stopień niepełnosprawności matki skarżącego datuje się od dnia 23 marca 2020 r., jednakże data ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Zmiana dotychczasowych poglądów w tej kwestii wynika z przywołanego w odwołaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. sygn. akt K 38/13.
Natomiast przeszkodą uniemożliwiającą przyznanie wnioskowanego przez skarżącego świadczenia jest to, że ma ustalone od dnia 01.04.2002 r. na stałe prawo do renty z ZUS z tytułu częściowej niezdolności do pracy (por. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26.06.2019 r. sygn. akt K 2/17 w tym zakresie nie dano żadnych wskazówek. W jego uzasadnieniu Trybunał dostrzegł wprawdzie, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak wskazał, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby taką sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Dodatkowo, zdaniem SKO, sprzeczna z zasadą równości jest jedynie taka sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.
Pismem z dnia 10 lipca 2020 r. skarżący złożył osobistą skargę na powyższej opisaną decyzję SKO. W jej uzasadnieniu podał, że jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad matką i nie jest w stanie podjąć się w związku z tym żadnej innej pracy. Jego zdaniem, dzielenie ludzi na gorszych i lepszych jest niezgodne z przepisami Konstytucji RP (por. art. 2, art. 18, art. 32 i art. 69). Dlatego domagał się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji i przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny mieć w niej zastosowanie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Jednak kontrola nie obejmuje oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani też kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1403/08).
Przyjdzie zaznaczyć, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji uznał, mając na uwadze treść powołanego powyżej orzeczenia o niepełnosprawności, iż nie można przyjąć, że niepełnosprawność matki skarżącego powstała w okresach określonych w art. 17 ust. 1b ustawy, zatem wnioskowane świadczenie nie może być przyznane. Poglądu tego nie podzieliło SKO wskazując, że Trybunał Konstytucyjny (TK) w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP. Skutkiem tego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.
Sąd podziela stanowisko SKO, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na czas powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej, uznając za niecelowe jego powielanie.
Tym niemniej, SKO podstawę odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oparło na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, czyli pobierania przez niego renty z ZUS, z tytułu częściowej niezdolności do pracy od dnia 01.04.2002 r. na stałe.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Sądy administracyjne w zakresie analizowanej materii dostrzegają potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej, systemowej (przykładowo wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 833/18; w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19; w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 676/19; wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19; z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20).
Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z dnia: 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18; 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15; 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu) opowiedział się za wykładnią językową art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do wymienionych w tym przepisie świadczeń, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.
Stanowisko to - jak zauważono w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20 - w ostatnim czasie uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19; 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19; 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się z tym, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się wyłącznie do nich ograniczać.
Jak trafnie zauważył NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, czy w wyroku z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20, potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Przypomnieć więc trzeba, że uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł. miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł. i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1 583 zł., podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł.
Na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w myśl art. 17 ust. 3 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 1 583,00 zł., zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 listopada 2018 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2019 (M. P. poz. 1099). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.
W obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy. Stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, aby zweryfikować wyniki wykładni językowej.
Mianowicie zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy pozwalającej na realizację konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę, tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Prawidłowo zatem skarżący w skardze powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, odnośnie rozumienia zasady równości, w którym wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (por. wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, a także wyroki TK z dnia: 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97; 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98; 17 maja 1999 r. sygn. akt P 6/98; 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99; 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00; 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01; 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01; 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12).
Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, zostały pozbawione świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy, umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei podmiotom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w przywołanych przepisach, przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.
W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt P 41/09; 18 czerwca 2013 r. sygn. akt K 37/12; 5 listopada 2013 r. sygn. akt K 40/12; 17 czerwca 2014 r. sygn. akt P 6/12).
Jednocześnie należy zauważyć, że w zakresie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
W powołanym na wstępie orzecznictwie sądów administracyjnych często podnosi się także i tę kwestię, której zasadność podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, nie przemawia stan finansów państwa.
Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Ponadto, zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po nabyciu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć dodatkowej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Dodatkowo, można jeszcze przywołać fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał stwierdza, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki na przykład obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.
W świetle powyższych wywodów należy przyznać rację skarżącemu, który uznał, że brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, oraz trafnie wskazał, że wykładnia literalne powoduje dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu podjęcia opieki i z tego tytułu mają ustalone prawo do emerytury w stosunku do osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury.
Celem przeciwdziałania tej nieuzasadnionej dyskryminacji Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, czy z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 stanął na stanowisku, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zgodnie z tym stanowiskiem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.
Sąd w składzie obecnie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do jakiegokolwiek świadczenia emerytalno-rentowego.
Podziela tym samym stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19; czy 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20.
Zgodnie z tym stanowiskiem, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością innego świadczenia (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania na przykład trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19).
Dlatego też opowiada się za rozwiązaniem przyjętym w wyrokach NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 254/20, I OSK 2375/19 oraz I OSK 764/20, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego (pkt 1), pielęgnacyjnego (pkt 2), specjalnego zasiłku opiekuńczego (pkt 3), dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 (pkt 4) lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (pkt 5) - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 stawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 53 z późn. zm., dalej: "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy, czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy.
Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o jej zawieszenie, na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Skoro, zawieszenie takiego prawa skutkuje wstrzymaniem wypłaty, to należy uznać, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Podsumowując powyższe, należy uznać, że prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy ma zmierzać do przyjęcia rozwiązania polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń dla niej korzystniejszego.
Zdaniem Sądu, o konieczności złożenia wniosku o zawieszenie świadczenia emerytalno-rentowego i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jego wypłaty organ powinien stronę postępowania administracyjnego poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 ustawy, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.
Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79 a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
W realiach niniejszej sprawy zaniechano poinformowania skarżącego, że ma możliwość wyboru świadczenia. Powyższe zaś skutkowało przedwczesną odmową przyznania wnioskowanego świadczenia i uzasadniało uchylenie przez Sądu decyzji organów obu instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, wyjaśni kwestię pozostałych przesłanek przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, poza negatywną przesłanką z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, a po pozytywnym ich zweryfikowaniu wezwą skarżącego do złożenia stosownych dokumentów umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, oraz pouczą o przysługujących mu prawach i obowiązkach, a w zależności od ich wykonania wydane zostanie merytoryczna decyzja.
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.).
Powołane w wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.