Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 100/20

Uzasadnienie

Rada Miejska działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 i ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2019 R. poz.2010, dalej jako u.p.c.g.), art. 18 ust 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako u.s.g.) po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w dniu 20 grudnia 2019 r. podjęła uchwalę Nr XIV.99.2019 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa 9 stycznia 2020r. pod poz. 94.

Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na w/w uchwałę w części obejmującej: § 2 ust. 1 i 2, § 20, § 21 ust. 1, § 22, § 23, § 27 ust.

1. 3. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa:

1. 1. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c w związku z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. poprzez wskazanie w § 2 ust. 1 i 2 uchwały, że: "Właściciele nieruchomości są zobowiązani do uprzątnięcia chodnika położonego wzdłuż jego nieruchomości i bezpośrednio przy granicy nieruchomości ze śniegu, lodu i błota oraz innych zanieczyszczeń w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Obowiązek ten nie dotyczy chodników, na których dopuszczony jest płatny postój i parkowanie pojazdów samochodowych", co uchybia wskazanym powyżej przepisom u.p.c.g. albowiem już z mocy samej ustawy na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości;
2. 2. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez wskazanie w § 20 uchwały, że "osoby utrzymujące zwierzęta domowe (...) ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie zwierząt" co uchybia wskazanym powyżej przepisom u.p.c.g., albowiem wykracza poza delegacje ustawową regulując materie prawa karnego i cywilnego;
3. 3. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. poprzez wskazanie w § 21 ust.1a uchwały, że: "do obowiązków właścicieli psów należy poza obszarem własnej nieruchomości prowadzenie każdego psa na uwięzi" co uchybia wskazanym powyżej przepisom u.p.c.g. albowiem wykracza poza delegacje ustawową;
4. 4. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. poprzez wskazanie w § 22 uchwały, że:" zwolnienie psa ze smyczy, dopuszczalne jest wyłącznie na terenach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem (...)" co uchybia wskazanym powyżej przepisom u.p.c.g. albowiem wykracza poza delegacje ustawową;
5. 5. art. 4 ust.2 pkt 6 u.p.c.g. poprzez wskazanie w § 23 uchwały, że "zwolnienie przez właściciela psa z uwięzi na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający opuszczenie jej przez psa", co uchybia wskazanym przepisom u.p.c.g. albowiem wykracza poza delegację ustawową;
6. 6. art. 4 ust. 2 pkt 7 u.p.c.g. poprzez wskazanie w § 27 ust. 3 uchwały, że: "prowadzący chów zwierząt gospodarskich zobowiązani są (...) 3) pszczoły trzymać w ulach, ustawionych w odległości, co najmniej 10m od granicy nieruchomości, a gdy liczba uli w pasiece przekracza 20, to odległość ta wynosić musi co najmniej 30m od granicy nieruchomości oraz 30m od budynków, dróg publicznych w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. W przypadku, gdy zachowanie w/w odległości nie jest możliwe, ule powinny być ustawione w odległości, co najmniej 3m od granicy nieruchomości oraz 10m od budynków i dróg publicznych i oddzielone stalą przeszkodą (parkan, mur, krzewy) o wysokości min. 3m - dotyczy tylko pasiek do 20 uli" co uchybia wskazanym powyżej przepisom u.p.c.g. albowiem wykracza poza delegację ustawową.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 2 ust.1 i 2, § 20, § 21 ust.1, § 22, §23, § 27 ust. 3.

Na wstępie uzasadnienia skargi Prokurator przytoczył treść art. 4 ust. 1 i 2 u.p.c.g. stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej uchwały. Prokurator podkreślił, iż przyznane radzie gminy w oparciu o cytowane przepisy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu, zostały przez ustawodawcę ściśle sprecyzowane. Oznacza to, że z jednej strony w regulaminie muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się wszystkich w/w punktów, z drugiej zaś nie wolno zamieszczać w nim zapisów, które wykraczają poza treść wskazanego przepisu. Zdaniem Prokuratora organ stanowiący gminy nie może wykraczać poza swoje kompetencje, nawet gdy cel wprowadzanych wymogów dla mieszkańców jest słuszny.

Następnie skarżący zwrócił uwagę, iż w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, rada gminy nie może jeszcze raz i odmiennie normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Powyższe stanowisko znajduje dodatkowe oparcie w treści § 115, jak też w § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej - stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Naruszenie tego zakazu i wprowadzanie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych regulacji. Analogicznie, sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie.

Mając na uwadze powyższe za niezgodny z prawem skarżący uznał zapis § 2 ust. 1 i 2 uchwały, który na każdego właściciela nieruchomości nakłada się obowiązek: “uprzątnięcia chodnika położonego wzdłuż jego nieruchomości i bezpośrednio przy granicy nieruchomości ze śniegu, lodu i błota oraz innych zanieczyszczeń w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Obowiązek ten nie dotyczy chodników, na których dopuszczony jest płatny postój i parkowanie pojazdów". Taka regulacja zdaniem skarżącego stanowi przekroczenie kompetencji przyznanej radzie przez ustawodawcę, zwracając uwagę, iż brzmienie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.p.c.g. upoważnia radę jedynie do wskazania obowiązku dotyczącego uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Z kolei obowiązek uprzątnięcia chodnika, ja zauważył Prokurator, wynika dla właścicieli nieruchomości wprost z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g., który stanowi, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Podobnie jak wskazanie, że “obowiązek ten nie dotyczy chodników, na których dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych’’. Zatem w § 2 ust. 1 i 2 dokonano powtórzenia i zarazem modyfikacji regulacji ustawowej i zdaniem skarżącego uzasadnione jest stwierdzenie nieważności tej regulacji w części dotyczącej sformułowania: "chodników położonych wzdłuż nieruchomości bezpośrednio przy jej granicy (...) w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów" oraz “obowiązek ten nie dotyczy chodników, na których dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych".

Ponadto Prokurator zauważył, iż art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c w związku z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. nie upoważnia rady gminy do określania ustalania sposobu i miejsca gromadzenia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, podczas gdy Rada postanowiła, iż obowiązek uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń należy realizować "w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów".

Za obarczony istotnym naruszeniem prawa Prokurator uznał też § 20 uchwały w części stanowiącej o ponoszeniu przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe pełnej odpowiedzialność zachowanie zwierząt, wskazując, iż stanowi ono wejście w materię prawa karnego i cywilnego, regulujących odpowiedzialność karną i cywilną za szkody lub krzywdy wyrządzone brakiem nadzoru nad zwierzęciem tj. art. 77 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń i art. 431 § 1 Kodeksu cywilnego.

Zdaniem skarżącego również § 21 ust. 1 uchwały, stanowiący iż: "Do obowiązków właścicieli psów należy: 1) poza obszarem własnej nieruchomości prowadzenie każdego psa na uwięzi;", § 22 stanowiący, że:" zwolnienie psa ze smyczy, dopuszczalne jest wyłącznie na terenach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem (...)" oraz § 23 uchwały, stanowiący iż " zwolnienie przez właściciela psa z uwięzi na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający opuszczenie jej przez psa", naruszają zakres delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. Zdaniem skarżącego upoważnienie ustawowe zakreśla granice nakładanych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków poprzez wskazanie celów ochrony, takich jak ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Kwestionowany § 21 ust. 1 uchwały realizuje wynikające z upoważnienia ustawy określenie obowiązków posiadaczy psów w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Za słuszny jednak uznał Prokurator pogląd wyrażany przez sądy administracyjny, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Powyższe narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa (łącznie smycz i kaganiec) może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia chorego i starego tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie innego niż smycz zabezpieczenia.

Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gminy samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie. Zdaniem skarżącego skoro przepisy nie różnicują zasad wyprowadzania psów w sposób dostosowany do celu ochrony, to w konsekwencji należy uznać, że regulacja ta nie mieści się w granicach obowiązującego prawa wyznaczonych celem przepisu u.p.c.g.

Ponadto za niezgodny z prawem skarżący uznał także § 27 ust. 3 uchwały stanowiący, iż: "Prowadzący chów zwierząt gospodarskich zobowiązani są: (...) c) pszczoły trzymać w ulach, ustawionych w odległości, co najmniej 10m od granicy nieruchomości, a gdy liczba uli w pasiece przekracza 20, to odległość ta wynosić musi co najmniej 30m od granicy nieruchomości oraz 30m od budynków, dróg publicznych w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. W przypadku, gdy zachowanie w/w odległości nie jest możliwe, ule powinny być ustawione w odległości, co najmniej 3m od granicy nieruchomości oraz 10m od budynków i dróg publicznych i oddzielone stalą przeszkodą (parkan, mur, krzewy) o wysokości min. 3m - dotyczy tylko pasiek do 20 uli". Prokurator zauważył, iż w tym przypadku mamy do czynienia z odesłaniem do przepisów powszechnie obowiązujących, tj. przepisów Kodeksu cywilnego, który reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich (art. 144 k.c.). Rada gminy nie posiada więc uprawnienia do doprecyzowania wyżej wymienionej regulacji.

W odpowiedzi na skargę organ oświadczył, iż w całości ją uwzględnia, nie kwestionując podniesionych w skardze zarzutów.

W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. Prokurator Okręgowy wniósł dodatkowo o stwierdzenie nieważność § 1 ust. 1, § 2, § 3 ust. 3 w zakresie zwrotu "własnych", § 20, § 21 ust. 1, § 22, § 23 zaskarżonej uchwały. Jednocześnie Prokurator oświadczył, że cofa skargę w części dotyczącej § 27 ust. 3 uchwały i wnosi o umorzenie postępowania w tym zakresie. Zdaniem Prokuratora Rada Miejska przekroczyła upoważnienie ustawowe poprzez nałożenie na właścicieli obowiązku selektywnego zbierania szesnastu rodzajów odpadów komunalnych. Rada Miejska nie miała również uprawnienia do ograniczenia zasad napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi wyłącznie w odniesieniu do napraw "własnych" samochodów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 365 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; CBOSA).

Znaczenie dla oceny generalnej kompetencji uchwałodawczych gminy, mają gwarancje samodzielności jednostki samorządu terytorialnego wynikające z przepisów art. 6 i 7 u.s.g. w związku z art. 163 i art. 165 Konstytucji RP oraz wyrażone w art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego - prawo i zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania powierzona im częścią spraw publicznych samodzielnie i na własną odpowiedzialność.

Z gwarancji tych, będących wyrazem podejścia decentralizacyjnego w modelu sprawowania władzy publicznej, wyprowadzać należy normy kolizyjne służące rozstrzyganiu wątpliwości i sporów dotyczących praw podmiotowych i kompetencji (w tym prawodawczych) organów samorządu terytorialnego. Te właśnie normy w przypadku konstruowania przez ustawodawcę delegacji do stanowienia aktów prawa miejscowego przemawiają, w razie uzasadnionych wątpliwości, na korzyść uprawnień samorządowych.

Z tych względów za nieprawidłowe i nieznajdujące uzasadnienia systemowego i aksjologicznego należy uznać stanowisko wymagające odnalezienia (zrekonstruowania) szczegółowego przepisu kompetencyjnego, tak jakby przepis zawierający ogólniej sformułowaną delegację nie był wystarczającą podstawą kompetencyjną do działania prawodawczego organu samorządu terytorialnego. Takie wadliwe rozumienie przepisów delegujących nie tylko prowadzi do szkodliwego mnożenia przepisów szczegółowych, dostosowywanych do konkretnych sytuacji i przypadków, ale również ogranicza samodzielność samorządu w realizowaniu powierzonych z mocy konstytucji zadań publicznych (por. M. Kulesza, O tym, ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, Samorząd Terytorialny nr 12/2009, s. 15-17).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Miejskiej z dnia 20 grudnia 2019 r. r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy u.c.p.g. Delegacja ustawowa dla podjęcia zaskarżonej uchwały została zawarta art. 4 ust. 1 u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin ten określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
2. a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
3. b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
4. c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
5. 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
6. a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
7. b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
8. 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
9. 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
10. 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
11. 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
12. 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Dodatkowo, na podstawie art. 4 ust. 2a u.c.p.g., rada gminy może w regulaminie:

1. 1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;
2. 2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;
3. 3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;
4. 4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;
5. 5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

Przytoczone wyżej przepisy zakreślają granice upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca określił w sposób enumeratywny, co powinien zawierać taki regulamin. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, podobnie jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak też z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji wymagającego, by materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia.

Regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach wskazanej delegacji ustawowej. Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. W uchwale muszą także znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. W konsekwencji rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma - zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g. - charakter aktu prawa miejscowego.

W § 2 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia chodnika położonego wzdłuż nieruchomości i bezpośrednio przy granicy nieruchomości ze śniegu, lodu i błota oraz innych zanieczyszczeń w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszym i pojazdów. Obowiązek ten nie dotyczy chodników, na których dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych (ust. 2). Należy wskazać, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z tego względu regulacja § 2 Regulaminu wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego (por. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/16).

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. § 2 Regulaminu stanowi w gruncie rzeczy częściowe powtórzenie wraz z nieuprawnioną modyfikacją przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. a nie realizację upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika.

W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości.

Ponadto przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś do regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia, jak to uczynił w niniejszej sprawie prawodawca gminny (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 grudnia 2019 r., II SA/Ke 853/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., IV SA/Po 365/19, CBOSA).

Należy podzielić również stanowisko Prokuratora odnośnie zarzutu dotyczącego § 3 ust. 3 uchwały w zakresie zwrotu,,własnych". Zgodnie z jego treścią naprawa pojazdów mechanicznych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d upoważnia do określenia w regulaminie zasad – wymagań mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Powyższa regulacja w sposób nieuprawniony ogranicza zakres naprawy pojazdów mechanicznych poza warsztatami samochodowymi do "własnych" samochodów. Należy zatem stwierdzić, że Rada Miejska przekroczyła w tym zakresie delegację ustawową.

W ocenie Sądu regulacja zawarta w § 20 Regulaminu, zgodnie z którym osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego oraz ponoszą pełną odpowiedzialności za zachowanie tych zwierząt, była zbędna i przekraczała upoważnienie ustawowe z uwagi na uregulowanie tej kwestii w art. 431 k.c., w ustawie o ochronie zwierząt, jak też w art. 77 kodeksu wykroczeń. Określenie wprost, w jaki sposób może odbywać się utrzymywanie zwierząt domowych, z użyciem nieostrych sformułowań, bez wskazania minimalnych wymagań w tym zakresie, stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej. Analiza treści przytoczonego przepisu wskazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia. Kwestionowany przepis pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 grudnia 2019 r., II SA/Ke 859/19, CBOSA).

Należy wskazać, że Prokurator co wynika wyraźnie z uzasadnienia skargi, zakwestionował § 21 pkt 1 zaskarżonej uchwały (w skardze i piśmie Prokuratora Okręgowego błędnie podano 21 ust. 1), który stanowi, iż do obowiązków właścicieli psów należy poza obszarem własnej nieruchomości prowadzenie każdego psa na uwięzi. Wskazać trzeba, że delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 618/14, zgodnie z którym wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, nie tylko nie narusza prawa, ale też służy osiągnięciu celu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż w istocie precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. Zdaniem Sądu, nie można skutecznie zarzucać organowi przekroczenia zasady proporcjonalności przy nakładaniu tego obowiązku, czy też doprowadzania do działań niehumanitarnych wobec zwierząt. Nie jest bowiem możliwe w inny sposób osiągnięcie celu w postaci ochrony przed uciążliwościami dla innych osób korzystających z terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz ochrony przed zanieczyszczeniem takich terenów, aniżeli prowadzenie psa na smyczy.

Należy jednak zauważyć, że wskazana regulacja ma bardzo szeroki zakres zastosowania, odnosi się bowiem nie tylko do miejsc o charakterze publicznym. Powodem stwierdzenia nieważności zakwestionowanego § 21 pkt 1 Regulaminu było jednak to, że rada gminy nie przewidziała żadnych wyjątków od nakazu prowadzenia psów na uwięzi. Wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela zwierzęcia domowego, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków musi być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi, nieprzewidującego żadnych wyjątków uzasadniających odstąpienie od tego obowiązku narusza powyższą zasadę konstytucyjną.

Należy zwrócić uwagę na art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 426), zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy.

Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie wskazuje się, że zachowanie zasady proporcjonalności wymaga wprowadzenia możliwości czasowego zwolnienia psa z uwięzi w miejscach, gdzie nie stwarza to zagrożenia oraz gdy opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 2950/19, CBOSA). Z tych względów Sąd uznał, że analizowane postanowienie § 21 pkt 1 uchwały narusza prawo w stopniu istotnym uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

W § 22 uchwały wskazano, że zwolnienie psa ze smyczy, dopuszczalne jest wyłącznie na terenach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem, nie dotyczy to psów ras agresywnych. W ocenie Sądu regulacja ta nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Jak już wyżej wskazano wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, nie tylko nie narusza prawa, ale też służy osiągnięciu celu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., gdyż w istocie precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem (zob. wyrok NSA z dnia17 listopada 2015 r., II OSK 618/14, wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r, II OSK 2950/19, CBOSA).

Jednak zdaniem Sądu w sposób istotny narusza prawa zwrot zawarty w § 22 uchwały: "wyłącznie na terenach mało uczęszczanych przez ludzi". Jest to bowiem pojęcie wieloznaczne, nieprecyzyjne, mogącym być rozmaicie interpretowanym. Obowiązkiem organu uprawnionego do stanowienia aktu prawa miejscowego jest takie ukształtowanie jego treści, aby wprowadzony doń przepis był zrozumiały, nie zaś wieloznaczny, jego hipoteza nie może prowadzić do niedookreśloności treści normy prawnej. Konstytucyjny obowiązek działania władz publicznych na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej wymóg przestrzeganie reguł poprawnej legislacji, w tym dostatecznej określoności przepisów prawa. Przepis o niedookreślonej treści nie spełnia takiego wymogu, przeto narusza art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r, II OSK 2950/19, CBOSA). Z tych względów Sąd stwierdził nieważność § 22 w zakresie zwrotu "wyłącznie na terenach mało uczęszczanych przez ludzi i".

W ocenie Sądu regulacja zawarta w § 23 uchwały nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności. Zgodnie z treścią tego przepisu zwolnienie przez właściciela psa z uwięzi na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający opuszczenie jej przez psa. Wprowadzona regulacja w sposób jednoznaczny określa sytuację w której dopuszczalne jest zwolnienie psa przez właściciela z uwięzi tzn. tylko w sytuacji gdy zwierzę nie posiada możliwości opuszczenia terenu nieruchomości i spowodowania w ten sposób zagrożenia dla innych osób.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia § 1 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na trenie nieruchomości poprzez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych, w zakresie obejmującym pkt 1-16. Zdaniem Prokuratora organ uchwałodawczy nie był upoważniony do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnej zbiórki odpadów komunalnych.

Należy zauważyć, że z dniem 1 lutego 2015 r. zmieniono treść art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., który otrzymał brzmienie: "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a". W art. 4a zawarto delegację do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony, a także odpadów komunalnych podlegających obowiązkowi selektywnego zbierania spośród wskazanych w art. 3b ust. 1 i art. 3c ust.

1. W art. 4 ustawy dodano także ust. 2a, zgodnie z którym regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a. W orzecznictwie odnośnie stanu prawnego obowiązującego przed wydaniem zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wskazywano, że właściciel nieruchomości był zobowiązany złożyć do wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6m u.c.p.g.). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., selektywne zbieranie odpadów komunalnych ustanawiają gminy, co oznacza, że to na gminach spoczywa obowiązek zorganizowania takiego selektywnego zbierania i stworzenia niezbędnych do tego warunków. Jednak o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny czy też nie, decydował na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości, który z racji takiego wyboru nie mógł ponosić negatywnych konsekwencji. Jeżeli właściciel nieruchomości nie wybrał selektywnego sposobu zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający te odpady przyjmował je jako zmieszane odpady komunalne. Przekładało się to na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem stawki opłat w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, były niższe (art. 6k ust. 3 u.c.p.g.). Ustawa pozwalała na stosowanie korzystniejszej, niższej stawki za odpady segregowane w celu promowania segregacji. Nie można jednak z tych zapisów ustawowych, dotyczących różnicowania stawki opłat, wnioskować, że na mieszkańców nakładało się obowiązek tylko i wyłącznie segregowania odpadów. Wskazać trzeba, że ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579), mocą której z dniem 6 września 2019 r. w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. nałożono wprost na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania odpadów zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art.4a ust.1. Podobnie zmianie uległ art. 6k ust. 3 u.c.p.g., w którym mowa jest obecnie o niewypełnianiu przez właściciela obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny (do czasu zmiany przedmiotowy fragment przepisu brzmiał: "(...) jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane (...)"). Natomiast w art. 6ka u.c.p.g. w obecnym brzmieniu określone zostały konsekwencje niedopełnienia obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 grudnia 2019 r., II SA/Ke 719/19, CBOSA). Należy zatem stwierdzić, że w świetle uregulowań obowiązujących na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały nie jest zasadny zarzut Prokuratora o przekroczeniu delegacji ustawowej przez Radę Miejską.

Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w punkcie I wyroku stwierdził nieważność § 2, § 3 ust. 3 w zakresie zwrotu "własnych", § 20, § 21 pkt 1, § 22 w zakresie zwrotu "wyłącznie na terenach mało uczęszczanych przez ludzi i" zaskarżonej uchwały. W zakresie dotyczącym § 27 ust. 3 zaskarżonej uchwały, Sąd umorzył postępowanie z uwagi na cofnięcie skargi przez Prokuratora, uznając cofnięcie za dopuszczalne, o czym, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a., orzeczono w punkcie II sentencji wyroku. W punkcie III wyroku Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie.